Direitos Políticos

Enquadramento introdutório

A par de um conjunto de muitos outros direitos básicos – e.g., direito à vida, à integridade física, à segurança pessoal, à propriedade –, sem os quais coexistência pacífica em sociedade não é pensável, a democracia pressupõe a existência de direitos políticos, isto é, o reconhecimento da liberdade de participação, sob múltiplas formas, na vida política da comunidade. É esta, desde logo, uma decorrência dos princípios da dignidade da pessoa humana e da igualdade, que, numa certa leitura, impõem que a cada indivíduo, isoladamente considerado, seja concedida idêntica oportunidade de intervir na condução dos negócios públicos e de ter uma palavra a dizer na deliberação sobre os assuntos comuns. De acordo com algumas vozes, é fundamentalmente aqui que reside a superioridade axiológica ou valorativa da democracia: na circunstância de a legitimidade do Poder residir no consentimento dos governados e, sobretudo, na circunstância de cada um dos governados ter, em abstrato, iguais possibilidades de vir a tornar-se governante.

A esta luz, não surpreende que a Declaração Universal dos Direitos do Homem (“DUDH”), aprovada a 10 de dezembro de 1948, afirme expressamente, por um lado, o princípio da soberania popular (“A vontade do povo será a base da autoridade do governo; essa vontade será expressa em eleições periódicas e legítimas, por sufrágio universal, por voto secreto ou processo equivalente que assegure a liberdade de voto”, art. 21.º, n.º 3) e, por outro, o princípio de livre acesso ao poder, de forma direta ou indireta (“Todo ser humano tem o direito de tomar parte no governo de seu país diretamente ou por intermédio de representantes livremente escolhidos”, art. 21.º, n.º 1).

A mesma ideia é depois, compreensivelmente, reiterada em outros instrumentos normativos a nível internacional, destacando-se o art. 25.º do Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos, de 12 de dezembro de 1996 [“Todo o cidadão tem o direito e a possibilidade, sem nenhuma das discriminações referidas no artigo 2.º e sem restrições excessivas: a) De tomar parte na direção dos negócios públicos, diretamente ou por intermédio de representantes livremente eleitos; b) De votar e ser eleito, em eleições periódicas, honestas, por sufrágio universal e igual e por escrutínio secreto, assegurando a livre expressão da vontade dos eleitores”], bem como o art. 3.º do Protocolo Adicional à Convenção Europeia dos Direitos do Homem (CEDH), de 20 de março de 1952 (que estabelece a obrigação de os Estados contratantes organizarem, “com intervalos razoáveis, eleições livres, por escrutínio secreto, em condições que assegurem a livre expressão da opinião do povo na eleição do órgão legislativo”).

Em Portugal, a afirmação da soberania popular e do primado da democracia representativa está bem expressa na Constituição da República Portuguesa, de 2 de abril de 1976, na qual se estabelece que Portugal é uma república soberana, assente na vontade popular (art. 1.º), e um Estado de direito democrático, “baseado na soberania popular, no pluralismo de expressão e organização política democráticas” (art. 2.º), residindo a soberania no povo (art. 3.º, n.º 1), ao qual pertence o poder político (art. 108.º), que é exercido “através do sufrágio universal, igual, direto, secreto e periódico, do referendo e das demais formas previstas na Constituição” (art. 10.º, n.º 1). Compete ainda ao Estado, entre outras funções, “[d]efender a democracia política, assegurar e incentivar a participação democrática dos cidadãos na resolução dos problemas nacionais” (art. 9.º, alínea c)), sendo que a participação direta e ativa de homens e mulheres na vida política “constitui condição e instrumento fundamental de consolidação do sistema democrático” (art. 109.º). E, numa formulação que mimetiza as disposições da DUDH e do Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos, estabelece-se que “[t]odos os cidadãos têm o direito de tomar parte na vida política e na direção dos assuntos públicos do país, diretamente ou por intermédio de representantes livremente eleitos” (art. 48.º, n.º 1).

De sublinhar que, ao contrário da generalidade dos direitos fundamentais, cuja titularidade é reconhecida independentemente da nacionalidade de cada pessoa, os direitos políticos, pela sua intrínseca ligação à condução da vida comum de cada país, estão normalmente reservados aos cidadãos de cada Estado, estando vedados aos estrangeiros. Veja-se, em Portugal, o art. 15.º, n.º 2, da Constituição, aliás em conformidade com o previsto no art. 16.º da CEDH.

Tipologia de direitos políticos

O que se disse acima já permite concluir que há diversos tipos de direitos políticos e que os mesmos não são iguais, tanto em estrutura como em importância. Naturalmente, o direito mais importante (dito direito político “máximo” ou de maior relevância) é o direito de sufrágio; a par deste, porém, existem também diversos outros direitos políticos (ditos “menores”, ou de menor importância), que incluem direitos tão diversos como o direito de petição, o direito de informação política, o direito de participação em atividades subordinadas do Estado, diversos direitos de iniciativa (direito de ação popular, direito de iniciativa perante o Parlamento, direito de iniciativa referendária, direito de candidatura), o direito de acesso a cargos políticos e o direito de participação em assembleia popular ou de governo direto. E, paralela ou complementarmente a estes, direitos adjetivos ou de defesa daqueles direitos, isto é, o direito de acesso a meios de tutela dos direitos políticos que se pretende exercer. São os traços essenciais de cada um desses direitos que, de seguida, se passa a analisar brevemente.

Direito de sufrágio

No que respeita ao direito de sufrágio, como se referiu, este é o direito político mais importante, pois, através do seu exercício, os cidadãos podem escolher os seus representantes e, através dessa escolha, influir na determinação do rumo coletivo. Em tese, o direito de sufrágio pode conhecer várias ramificações. Assim, e adotando a categorização proposta por Jorge Miranda, temos:

Quanto aos sujeitos, o sufrágio pode ser universal (se atribuído a todos os cidadãos, verificados requisitos objetivos de capacidade) ou restrito (se a sua atribuição depende de outros fatores, nomeadamente a capacidade económica – sufrágio censitário – ou fatores de natureza intelectual ou relacionados com as habilitações literárias – sufrágio capacitário).

Quanto ao conteúdo, o sufrágio pode ser único (se cada eleitor dispuser de um só voto), múltiplo (se o eleitor tem tantos votos quantas as qualidades ou condições jurídicas tidas como relevantes – simples cidadão, membro de certo grupo, titular de determinado cargo, etc. –, mas apenas com um voto de cada vez) ou plural (se eleitor tem um número variável de votos em face da situação concreta em que se encontre: por exemplo, o sufrágio familiar, em que ao pai ou à mãe acresce um número de votos igual ao dos filhos menores a seu cargo). Como se compreende, só o primeiro (sufrágio único) é igualitário, já que, nos sufrágios múltiplos ou plurais, os diferentes eleitores não estão colocados em posição de igualdade face aos demais.

Quanto à relação com os titulares dos órgãos a eleger, o sufrágio pode ser direto (se os eleitores elegem direta e imediatamente os titulares do cargo: é esta a regra em Portugal, nos termos do art. 113.º, n.º 1, da Constituição) ou indireto (se há um ou mais graus de eleições intermédias: é o que sucede, paradigmaticamente, na eleição do Presidente dos Estados Unidos da América, já que os eleitores não votam diretamente para eleger o presidente, mas sim para eleger os membros do Colégio Eleitoral, que, esse sim, procederá depois à eleição do presidente). De notar que, entre outras críticas, ao sufrágio indireto tem sido apontado o poder conduzir à eleição de um titular que não obteve a maioria dos votos populares (como, de resto, já sucedeu nas eleições presidenciais norte-americanas, designadamente – para só referir os dois últimos exemplos – nas de 2000 e nas de 2016).

Quanto ao exercício, o sufrágio pode ser facultativo (se os eleitores são livres de votar ou de não votar) ou obrigatório (se os eleitores estão adstritos ao dever de votar, podendo sofrer sanções caso não o façam). Em Portugal, o voto é livre, pois, embora corresponda a um dever cívico (art. 49.º, n.º 2, da Constituição), ao seu não exercício não está associada qualquer sanção. Ainda que, esporadicamente, seja avançada na opinião pública a introdução do voto obrigatório (em especial, para combater as elevadas e crescentes taxas de abstenção), é duvidosa a bondade de uma tal alteração, já que, como tem sido observado, escolher não votar ainda corresponde a uma forma de exercer o direito de voto. De resto, a liberdade negativa é uma característica de todos os direitos políticos: tal como ninguém deve ser obrigado a votar, ninguém pode ser obrigado a manifestar publicamente a sua opinião sobre determinado assunto político, ou a integrar uma associação ou partido político, etc.: tratando-se de direitos e não de ónus ou deveres, tendo sido estabelecidos no interesse do seu titular, o seu exercício ativo é tão legítimo como a escolha de não o exercer.

Por fim, quanto à forma de exteriorização, o sufrágio pode ser aberto (se os eleitores podem ou devem revelar o sentido do voto) ou secreto (se têm a garantia de que podem não revelar o sentido de voto ou, mesmo, se tal revelação lhes está vedada). Esta última modalidade é a adotada em Portugal (art. 113.º, n.º 1, da Constituição).

Direitos políticos “menores”

Cabe agora traçar algumas breves notas sobre alguns dos demais direitos políticos.

Desde logo, o direito de apresentar candidatura e de ser eleito para determinados cargos políticos: assim, todos os cidadãos têm o direito de acesso, em condições de igualdade e liberdade, aos cargos públicos (art. 50.º, n.º 1, da Constituição), e, no acesso a cargos eletivos, a lei só pode estabelecer as inelegibilidades necessárias para garantir a liberdade de escolha dos eleitores e a isenção e independência do exercício dos respetivos cargos (art. 50.º, n.º 3, da Constituição).

Além disso, são também relevantes os direitos de reunião (art. 45.º, n.º 1, da Constituição) – que pode ser exercido, designadamente, para discussão de assuntos políticos – e a liberdade de associação (art. 46.º, n.º 1, da Constituição), que integra, nomeadamente, a liberdade de constituir ou participar em associações e partidos políticos e de através deles concorrer democraticamente para a formação da vontade popular e a organização do poder político (art. 51.º, n.º 1, da Constituição). Discute-se, no entanto, se, para defesa da democracia, a liberdade de criação de partidos políticos deve ser restringida, designadamente para impedir a formação de partidos com ideologias antidemocráticas (questão que, naturalmente, ganhou particular acuidade por motivos históricos, na sequência da ascensão ao poder pelo partido nazi, na Alemanha, na década de 30 do século XX, no que viria a dar origem ao III Reich). Não por acaso, o art. 11.º da CEDH prevê que o direito de associação “pode ser objeto de restrições que, sendo previstas na lei, constituírem disposições necessárias, numa sociedade democrática, para a segurança nacional, a segurança pública, a defesa da ordem e a prevenção do crime, a proteção da saúde ou da moral, ou a proteção dos direitos e das liberdades de terceiros”. Em Portugal, além de proibir a formação de partidos regionais (art. 51.º, n.º 4), a Constituição proíbe ainda a constituição de associações armadas ou de tipo militar, militarizadas ou paramilitares, bem como de organizações racistas ou que perfilhem a ideologia fascista (art. 46.º, n.º 4), no que constitui uma reação contra o Estado Novo salazarista (com o qual a Revolução de 25 de abril de 1974 veio romper) e ainda corresponde ao acolhimento do ensinamento de Karl Popper de que, em democracia, a tolerância não obriga a que sejam tolerados os intolerantes.

O direito de informação política consiste no direito que cada cidadão tem de obter, por parte das entidades públicas, esclarecimentos sobre assuntos de interesse geral da sua competência. De acordo com o art. 48.º, n.º 2, da Constituição, “[t]odos os cidadãos têm o direito de ser esclarecidos objetivamente sobre atos do Estado e demais entidades públicas e de ser informados pelo Governo e outras autoridades acerca da gestão dos assuntos públicos”. De notar que este direito de informação não é irrestrito, podendo ser limitado, em especial, no que toca a matéria que seja classificada como segredo de Estado, que abrange “as matérias, os documentos e as informações cujo conhecimento por pessoas não autorizadas é suscetível de pôr em risco interesses fundamentais do Estado”, considerando-se “interesses fundamentais do Estado os relativos à independência nacional, à unidade e à integridade do Estado ou à sua segurança interna ou externa, à preservação das instituições constitucionais, bem como os recursos afetos à defesa e à diplomacia, à salvaguarda da população em território nacional, à preservação e segurança dos recursos económicos e energéticos estratégicos e à preservação do potencial científico nacional” (art. 2.º, n.^os 1 e 2, do regime aprovado pela Lei Orgânica n.º 2/2014, de 6 de agosto).

O direito de petição permite que um cidadão, individualmente ou em conjunto com outros, se dirija às autoridades políticas ou administrativas, interpelando-os sobre qualquer assunto da sua competência: nos termos do art. 52.º, n.º 1, da Constituição, “[t]odos os cidadãos têm o direito de apresentar, individual ou coletivamente, aos órgãos de soberania, aos órgãos de governo próprio das regiões autónomas ou a quaisquer autoridades petições, representações, reclamações ou queixas para defesa dos seus direitos, da Constituição, das leis ou do interesse geral e, bem assim, o direito de serem informados, em prazo razoável, sobre o resultado da respetiva apreciação”. Esta disposição é depois regulamentada e concretizada pela lei n.º 43/90, de 10 de agosto.

Modalidade específica do direito de petição consiste no direito de petição legislativa, também conhecido por iniciativa legislativa popular, que consiste na faculdade de os cidadãos requererem ao Parlamento que aprove uma lei sobre determinada matéria (art. 167.º, n.º 1, da Constituição e lei n.º 17/2003, de 4 de junho). De referir, no entanto, que, em Portugal, o exercício desta modalidade do direito de petição encontra-se particularmente dificultado, uma vez que a lei exige que a proposta de lei a ser apresentada à Assembleia da República seja subscrita por um mínimo de 20.000 cidadãos eleitores (art. 6.º, n.º 1, da lei n.º 17/2003), número que se afigura muito elevado e desencorajador da iniciativa legislativa popular.

Quanto ao referendo, consiste este numa forma de democracia semidirecta, através da qual se consulta o povo para que este se pronuncie sobre uma determinada questão (vide o regime constante do art. 115.º da Constituição e da Lei Orgânica do Regime do Referendo, aprovada pela lei n.º 15-A/98, de 3 de abril). Em Portugal, a iniciativa do referendo pode caber aos cidadãos (arts. 115.º, n.º 2, e 167.º, n.º 1, da Constituição) – caso em que estaremos perante uma outra modalidade do direito de petição, a petição referendária –, ou à Assembleia da República ou ao Governo [arts. 115.º, n.º 1, 161.º, alínea j), 167.º, n.º 1, e 197.º, n.º 1, alínea e) da Constituição), embora a decisão final sobre a convocação ou não do referendo caiba unicamente ao Presidente da República (arts. 115.º, n.º 1, e 134.º, alínea c), da Constituição), sempre após a fiscalização preventiva obrigatória pelo Tribunal Constitucional (arts. 115.º, n.º 8, e 223.º, n.º 2, alínea f), da Constituição). Só podem ser sujeitas a referendo “questões de relevante interesse nacional” (cf. art. 115.º, n.º 1, da Constituição), estando excluída a submissão a referendo, nos termos do n.º 4 do art. 115.º da Constituição, (i) as alterações à Constituição, (ii) as questões e os atos de conteúdo orçamental, tributário ou financeiro, (iii) as matérias da competência política e legislativa da Assembleia da República (art. 161.º da Constituição) e (iv) quase todas as matérias da reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República (art. 164.º da Constituição), com exceção das bases do sistema de ensino. Trata-se de um regime restritivo, que evidencia alguma “desconfiança” por parte do legislador constituinte face aos mecanismos de democracia semidirecta; no estrangeiro, o referendo que culminou com a saída do Reino Unido da União Europeia (o denominado Brexit) conduziu também a um aumento da desconfiança quanto às virtualidades do referendo, embora em países como a Suíça, por exemplo, este seja um mecanismo de utilização mais regular e pacífica.

De referir que o resultado do referendo só é vinculativo quando o número de votantes for superior a metade dos eleitores inscritos no recenseamento (art. 115.º, n.º 11, da Constituição), o que, até agora, nunca se verificou nos (poucos) referendos convocados a nível nacional em Portugal. De referir que a Constituição prevê também a possibilidade de referendos regionais (art. 232.º, n.º 2) e locais (art. 240.º).

Através do exercício do direito de ação popular, qualquer cidadão pode intentar uma ação judicial para defesa de bens ou interesses coletivos, mesmo sem ter um interesse direto no litígio. Assim, a Constituição confere a todos, pessoalmente ou através de associações de defesa dos interesses em causa, o direito de ação popular nos casos e termos previstos na lei, incluindo o direito de requerer para o lesado ou lesados a correspondente indemnização, nomeadamente para (i) promover a prevenção, a cessação ou a perseguição judicial das infrações contra a saúde pública, os direitos dos consumidores, a qualidade de vida, a preservação do ambiente e do património cultural, bem como para (ii) assegurar a defesa dos bens do Estado, das regiões autónomas e das autarquias locais (art. 52.º, n.º 3; vide ainda a lei n.º 83/95, de 31 de agosto, e o Código de Processo nos Tribunais Administrativos, aprovado pela lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro). Pense-se, por exemplo, na defesa de um determinado monumento, ou, o que hoje em dia é especialmente importante, na defesa dos consumidores (registando-se atualmente um acréscimo de litigância neste âmbito) e, sobretudo, do meio ambiente, prevendo-se que este meio vá ser cada vez mais utilizado por cidadãos ou por associações ambientalistas para obrigar os Estados a cumprirem as suas obrigações no combate às alterações climáticas e ao aquecimento global, tendo os últimos anos evidenciado, em diversos países da Europa e do continente americano, o crescimento da denominada climate change litigation.

Um direito político que não se encontra consagrado no ordenamento jurídico português, mas cuja introdução já tem sido defendida, consiste no denominado referendo para a revogação do mandato, ou recall. Esta é uma figura que pode apresentar diversas modalidades – desde a destituição individual (revogação do mandato) à coletiva (dissolução popular), podendo abranger titulares ou órgãos do poder legislativo, executivo ou mesmo judicial –, embora a mais importante seja a configuração do recall enquanto mecanismo que permite, mediante requerimento subscrito por determinado número ou percentagem de cidadãos, decidir pela dissolução do Parlamento (ou, eventualmente, pela demissão do governo).

Outro direito político que não se encontra previsto no ordenamento jurídico português, mas que parece ter constituído em regra a primeira manifestação da ação direta do povo nos países que primeiro abriram as portas aos mecanismos de democracia semidirecta é o veto popular, que consiste, fundamentalmente, num mecanismo através do qual, na sequência de requerimento apresentado por determinado número ou percentagem de cidadãos, um ato legislativo aprovado pelo Parlamento ou pelo governo é sujeito à apreciação popular, para efeitos da sua eventual anulação. Em termos gerais, sucintamente, dentro de um determinado período após a aprovação e entrada em vigor de determinado ato legislativo, podem os cidadãos requerer a sua apreciação, sendo que, caso esta apreciação se traduza posteriormente numa votação de rejeição, o diploma em causa deixará de vigorar a partir dessa data.

Contra a consagração de qualquer um destes mecanismos (recall e veto popular), é normalmente invocado que os cidadãos geralmente não disporão de toda a informação necessária para formar um juízo esclarecido sobre as matérias relativamente às quais serão chamados a pronunciar-se, além de que, no caso do recall, a sua introdução poderia introduzir uma maior incerteza quanto à duração dos mandatos dos titulares de cargos políticos, que veriam a sua continuidade no cargo para o qual foram eleitos ficar dependente de um juízo – muitas das vezes, imediatista e apressado – dos cidadãos.

Os direitos políticos como direitos fundamentais

A terminar, uma última nota para assinalar que os direitos políticos são verdadeiros direitos fundamentais, o que significa, entre outras coisas, que os mesmos são diretamente aplicáveis e que, embora o seu alcance e os termos do seu exercício possam ser densificados pelo legislador, o regime legal não pode introduzir restrições injustificadas ou excessivas (art. 18.º, n.º 2, da Constituição). Além disso, em caso de violação, tem o lesado, naturalmente, a faculdade de se dirigir a um tribunal do Estado com vista a pedir a cessação da conduta lesiva e/ou o pagamento de uma indemnização pelos danos sofridos.