• PT
  • EN
  • Estado de Emergência

    Estado de Emergência

      1. O estado de emergência constitui, a par do estado de sítio, uma situação de exceção constitucional, prevista no art. 19.º da Constituição.

      Trata-se, neste sentido, de um mecanismo de defesa da Constituição, previsto e acolhido pela própria Lei Fundamental, como habilitação de um direito de necessidade incorporado dentro do sistema jurídico: o estado de emergência funciona como válvula de segurança do sistema constitucional, acolhido pela Constituição e destinado a fazer face a situações extraordinárias passíveis de subverter a ordem constitucional.

      Em cenários de agressão efetiva ou iminente por forças estrangeiras, de grave ameaça ou perturbação da ordem constitucional democrática ou de calamidade pública, a Constituição habilita a declaração do estado de exceção constitucional, sabendo-se, no entanto, que o estado de emergência representa a resposta a situações extraordinárias de menor gravidade face àquelas que podem dar origem ao estado de sítio:

       

      • O estado de emergência encontra-se vocacionado a responder a casos de calamidade pública, enquanto o estado de sítio se destina a fazer face a situações de agressão externa ou de grave ameaça ou efetiva subversão da ordem constitucional;
      • O estado de emergência nunca envolve a colocação das forças de segurança sob o comando operacional do Chefe do Estado-Maior-Geral das Forças Armadas, o que se torna possível em situações de estado de sítio;
      • No estado de emergência apenas se admite, se for necessário, um reforço dos poderes das autoridades administrativa e o apoio à sua ação por parte das Forças Armadas, sem ocorrer qualquer substituição por parte destas no comando das forças de segurança.

       

      1. Perante circunstâncias extraordinárias, mostra-se possível que, por efeito da declaração do estado de emergência ou do estado de sítio, surja um Direito alternativo, cujo conteúdo, substituindo o Direito normalmente existente, revele uma dimensão oculta do sistema jurídico, dele resultando uma legalidade excecional ou alternativa:

       

      • Aquilo que era proibido pela legalidade normal, poderá considerar-se permitido por essa legalidade excecional ou alternativa;
      • O que antes se tinha como ilegítimo, poderá agora ser legítimo;
      • O que era ilícito, à luz da ordem jurídica normalmente aplicável, pode agora, atendendo à legalidade excecional ou alternativa, ser lícito;
      • O que era inválido, em circunstâncias normais, poderá, verificando-se circunstâncias excecionais, ser considerado válido.

       

      1. O estado de emergência e o estado de sítio, apesar de o primeiro revelar um nível de excecionalidade constitucional menos gravoso ou intenso, fazem aparecer uma Constituição de exceção ou de necessidade que, vivendo oculta na Constituição normal, habilita a suspensão (total ou parcial) de direitos fundamentais.

      Ressalvados que sejam os direitos fundamentais a que se refere o art. 19.º, n.º 6, da Constituição, a declaração de estado de sítio ou de estado de emergência permite, à luz do princípio da proporcionalidade, segundo as suas vertentes “necessidade” e “adequação”, a suspensão de todos os demais direitos fundamentais: somente os direitos à vida, à integridade pessoal, à identidade pessoal, à capacidade civil e à cidadania, a não retroatividade da lei criminal, o direito de defesa dos arguidos e a liberdade de consciência e de religião não podem ser atingidos por qualquer declaração de exceção constitucional – nestes direitos reside o cerne inatingível da suspensão constitucional, podendo daqui extrair-se uma prevalência axiológica e normativa de tais direitos relativamente aos demais.

      Numa pura análise normativa, a declaração de estado de exceção constitucional, suspendendo direitos fundamentais, acaba por suspender as próprias normas constitucionais que a tais direitos se referem:

       

      • A exceção constitucional representa sempre uma amputação temporária da plena aplicação das normas jusfundamentais integrantes da Constituição, conduzindo a uma derrotabilidade precária e circunstancial de tais normas;
      • Pelo contrário, as normas que consagram os direitos insuscetíveis de suspensão em exceção constitucional, gozando sempre de inderrotabilidade, possuem uma força prevalente sobre todas as restantes normas jusfundamentais.

       

      Não representam as situações de necessidade constitucional, porém, uma exceção ao princípio da constitucionalidade, antes configuram a expressão de uma constitucionalidade excecional: a declaração de estado de exceção constitucional é o instrumento jurídico pelo qual se passa de uma constitucionalidade normal para uma constitucionalidade alternativa ou excecional.

       

      1. Uma vez que o estado de emergência e, por maioria de razão, atendendo à maior gravidade das circunstâncias extraordinárias, o estado de sítio traduzem uma suspensão de normas constitucionais referentes a direitos fundamentais, compreende-se que a Constituição se torne particularmente exigente na definição dos trâmites procedimentais para a sua declaração e no respetivo controlo:

       

      • A iniciativa da declaração parte sempre do presidente da República, à luz de um juízo exclusivo de oportunidade e conveniência, pressupondo, todavia, uma cuidada ponderação das circunstâncias de facto existentes, a previsibilidade da sua evolução a curto prazo e a respetiva articulação com as posições jusfundamentais cuja suspensão se revele necessária e adequada, devendo ser formulada com respeito por três requisitos formais:

      – O pedido deve ser fundamentado, contendo as razões de facto e de direito que o justificam;

      – Deverá ainda especificar os direitos, liberdades e garantias cujo exercício se justifica ser suspenso;

      – A determinação do respetivo âmbito territorial de vigência, uma vez que a declaração pode abranger todo ou apenas uma parte do território nacional;

      • O Governo tem de ser ouvido quanto à oportunidade e ao conteúdo da declaração a solicitar pelo presidente da República, sem prejuízo de o sentido resultante da audição não ser vinculativo;
      • O pedido do presidente da República deve ser dirigido à Assembleia da República (ou, na sua falta ou impossibilidade de reunir, à respetiva Comissão Permanente), a quem cabe autorizar (ou não) essa declaração;
      • Se a Assembleia da República autorizar, sob a forma de resolução, o estado de exceção é formalizado através de decreto do presidente da República, referendado pelo Governo, reproduzindo a fundamentação e especificando os termos em que passam a estar suspensas as posições jusfundamentais;
      • A declaração nunca poderá ser feita por prazo superior a 15 dias, sem embargo de ser passível de renovação, à luz de um procedimento idêntico àquele que foi adotado para a sua primeira declaração;
      • A execução da declaração de estado de exceção constitucional é feita pelo Governo, apesar de, no referente às regiões autónomas, integrar os poderes dos representantes da República e, segundo a prática adotada, dos respetivos governos regionais;
      • A aplicação da declaração do estado de sítio ou do estado de emergência encontra-se sujeita a apreciação fiscalizadora da Assembleia da República e a controlo integral por parte dos tribunais;
      • A declaração de estado de exceção constitucional nunca pode envolver a suspensão das normas constitucionais referentes à competência e ao funcionamento dos órgãos de soberania e das regiões autónomas, nem os direitos e imunidades dos seus titulares.

       

      1. Centrando a análise no decreto presidencial que declara o estado de exceção constitucional, verifica-se que estamos diante de um ato normativo atípico que, numa primeira análise, possui uma força afim da força de lei, gozando de um valor reforçado e até prevalecente sobre todas as leis ordinárias reforçadas.

      Existe aqui, por efeito do referido decreto do presidente da República, o exercício de um poder constituído de exceção constitucional que, fundado e limitado pelo art. 19.º da Constituição, se mostra passível de suspender ou derrogar temporariamente as soluções constantes de algumas normas constitucionais e, por maioria de razão, de quaisquer normas ordinárias integrantes do ordenamento jurídico, prevalecendo sobre estas e nunca por elas podendo a sua aplicação ser afastada.

      Uma vez que o decreto de declaração do estado de exceção constitucional goza de prevalência aplicativa sobre todas as restantes normas integrantes da legalidade, pode bem dele resultar uma habilitação genérica ou de natureza específica para a Administração Pública (civil ou militar) e os tribunais adotarem condutas com um sentido específico que, em circunstâncias normais, não lhes competiria ou, mesmo que lhes pertencesse, nunca teriam esse conteúdo, essa forma ou esse procedimento.

      A declaração do estado de exceção pode comportar uma verdadeira “licença” para as diferentes estruturas administrativas e judiciais, em execução da referida declaração, adotarem todo um conjunto de atos que em situações normais seriam ilegais. Existe, deste modo, a criação de um conjunto de normas jurídico-positivas derrogatórias ou excecionais face ao estatuído nas leis existentes.

      A declaração de estado de exceção constitucional, se pode dizer-se que se mostra suscetível de comportar uma habilitação de atuação administrativa e judicial contra legem, revelando a sua execução a prática de atos que seriam normalmente inválidos por contrariarem as normas integrantes da legalidade ordinária ou normal, o certo é que também justifica que se afirme envolver uma função de complexo normativo excecional face à legalidade ordinária, encerrando em si uma “legalidade alternativa” que se eleva à categoria de novo e extraordinário padrão de conformidade da atuação administrativa e judicial.

      Com efeito, enquanto vigorar a declaração de estado de sítio ou de estado de emergência, salvo em tudo aquilo cujo conteúdo for compatível com as restantes leis, a Administração Pública e os tribunais devem aplicar preferencial e primordialmente o estatuído nessa mesma declaração que, por esta via, confere às estruturas decisórias uma permissão para se afastarem das normas legais habitualmente reguladoras da respetiva atividade.

       

      1. Numa análise mais detalhada, observa-se que, através da declaração presidencial do estado de exceção constitucional, uma vez que pode proceder à suspensão de certas normas constitucionais, subvertendo-se o conteúdo típico ou normal da juridicidade reguladora de condutas dos governantes e dos governados, exerce-se o poder constituído que mais se assemelha ao poder constituinte:

       

      • O decreto do presidente da República que declara o estado de sítio ou o estado de emergência revela uma normatividade atípica reforçada que até se impõe, isto no que respeita ao seu âmbito material e temporal, às próprias normas constitucionais correspondentes que ficam suspensas;
      • Por isso, o decreto do presidente da República goza, relativamente às normas constitucionais que são por ele suspensas, de uma verdadeira paridade hierárquica – a Constituição confere a este decreto presidencial, à luz de um regime procedimental em que faz intervir todos os restantes órgãos políticos de soberania e no respeito por limites substantivos, o poder de derrogação temporária dos seus preceitos;
      • O decreto do presidente da República torna-se, por expressa habilitação constitucional, instrumento de suspensão da Constituição: o estado de sítio e o estado de emergência consubstanciam formas lícitas de fazer emergir, em termos temporários, uma normatividade constitucional alternativa e subversiva das normas da Constituição reguladoras de cenários de circunstâncias de normalidade;
      • A Constituição incorpora, visando fazer face a situações de necessidade, uma verdadeira delegação constitucional de poderes no presidente da República para, sem prejuízo da subordinação às normas da Lei Fundamental que estabelecem os limites e os pressupostos desta declaração, o habilitar a produzir dois efeitos normativos:

      – 1.º suspender as normas constitucionais que se revelem indispensáveis, especialmente ao nível dos direitos fundamentais derrogáveis;

      – 2.º suspender e reconfigurar as soluções normativas integrantes do ordenamento jurídico ordinário.

       

      Em qualquer dos cenários, o decreto presidencial assume natureza derrogatória das soluções normalmente aplicáveis, substituindo-as por uma legalidade alternativa ou excecional, por si imediatamente efetuada ou remetida para o órgão legislativo competente, sendo o diploma dotado de uma inerente prevalência hierárquica em relação a todas as normas derrogadas, naturalmente durante o respetivo período de vigência.

       

      1. A circunstância de o estado de exceção constitucional nunca poder afetar a aplicação das regras constitucionais referentes à competência dos órgãos de soberania, se revela o “núcleo duro” organizativo da Constituição, significa também a consagração de um princípio geral de imodificabilidade da competência constitucional dos órgãos de soberania:

       

      • A Constituição proíbe que até em situações de exceção constitucional se proceda a qualquer alteração dos poderes que os órgãos de soberania recebem da própria Constituição: a declaração de estado de sítio ou de emergência nunca pode afetar o equilíbrio institucional de poderes definido pela Lei Fundamental;
      • Não se admite, por conseguinte, qualquer fenómeno de substituição entre órgãos de soberania;
      • Mostra-se possível, todavia, a declaração de estado de sítio ou de emergência alterar as regras de competência dos órgãos de soberania resultantes de lei ordinária, desde que isso se revele adequado e necessário, respeitado que seja o princípio da separação de poderes;
      • A competência constitucional dos órgãos de soberania apenas pode ser modificada por lei de revisão constitucional ou, informalmente, através de costume contra constitucionem.

       

      Em síntese, a declaração de exceção constitucional nunca pode envolver ou projetar repercussões no quadro constitucional de repartição da competência decisória dos órgãos de soberania: a declaração autoriza a suspensão de direitos fundamentais sempre dentro do respeito pelos poderes decisórios dos diferentes órgãos de soberania, sem habilitar fenómenos de substituição ou de delegação de poderes fora dos casos previstos pela própria Constituição.

       

      1. Até hoje, durante a vigência da Constituição de 1976, a declaração do estado de emergência ocorreu, por efeito da crise pandémica resultante do covid-19, em 2020 e em 2021: a difusão do vírus covid-19, assumindo a natureza de pandemia internacional pela Organização Mundial de Saúde, desde 11 de março de 2020, levou a que, ante a necessidade de serem adotadas medidas destinadas a evitar a propagação da pandemia e a proteger os cidadãos, num quadro constitucional só admissível em situações de exceção, fosse declarado (e sucessivamente renovado) o estado de emergência.

      Mostra-se o conteúdo de tais sucessivas declarações de estado de emergência passíveis de suscitar sérias dúvidas de constitucionalidade, desde logo porque os decretos do presidente da República que procederam à declaração do estado de emergência continham normas que, suspendendo direitos fundamentais, eram dotadas de exequibilidade imediata por si mesmas, assim como normas que constituíam mera habilitação ou permissão para a posterior definição efetiva da suspensão permitida:

       

      • No âmbito das posições jusfundamentais objeto de suspensão imediata, a liberdade de culto, enquanto elemento integrante da liberdade religiosa, nunca poderia ter sido objeto de suspensão pelo decreto do presidente da República, tal como sucedeu durante a primeira vaga covid-19;
      • No respeitante à habilitação para uma posterior suspensão pelo Governo de direitos, liberdades e garantias, o decreto presidencial nunca poderia servir de “autorização legislativa” para o Governo emanar decretos-leis em áreas de reserva de competência legislativa da Assembleia da República.

       

      Tudo isto acompanhado de uma execução do estado de emergência envolvendo a utilização pelo Governo de atos de natureza regulamentar, adotando medidas suspensivas e restritivas de direitos e liberdades fundamentais, sem falar no reiterar de tais medidas fora de um cenário formal de estado de emergência, ante uma situação de calamidade pública prevista na Lei de Proteção Civil, aprovada pela lei nº 27/2006, de 3 de julho, como se existisse uma declaração de estado de emergência.

      Por outras palavras: o Governo utilizou a declaração de situação de calamidade pública para, ao seu abrigo, fazer tudo aquilo que antes fazia ao abrigo da declaração do estado de emergência – viveu-se, durante esses períodos de situação de calamidade pública, em verdadeiro estado de emergência, podendo-se dizer-se que o Governo agiu materialmente em estado de emergência designado de “situação de calamidade”.

       

      1. Numa perspetiva histórica, a existência de um estado de exceção constitucional integrado no texto da Constituição não se revela algo de inovador da Constituição de 1976, sem prejuízo de ser esta Lei Fundamental a primeira a criar a figura do estado de emergência:

       

      • A Constituição de 1822 previa que, em cenários de rebelião declarada ou invasão de inimigos, se a segurança do Estado exigir, as “formalidades relativas à prisão dos delinquentes” e previstas no texto constitucional pudessem ser dispensadas, por especial decreto das Cortes (art. 211.º);
      • A Carta Constitucional de 1826 previa que, “por ato especial do Poder Legislativo” ou “medida provisória” do Governo, se pudessem suspender “Direitos individuais” ou “Liberdade individual” (art. 145.º, §§ 33.º e 34.º);
      • Solução semelhante estava prevista na Constituição de 1838 (art. 32.º), falando-se antes em suspensão de “garantias individuais”, sem designar, à semelhança dos anteriores textos constitucionais, esse período de exceção;
      • A Constituição de 1911 fala já em declaração de estado de sítio, envolvendo a suspensão total ou parcial das “garantias constitucionais”, por parte do Congresso (art. 26.º, n.º 16), ou, se este não estiver reunido, por parte do presidente da República, de acordo com os ministros (art. 47.º, nº 6) e sujeito a referenda ministerial (arts. 48.º e 49.º);
      • A Constituição de 1933 previa, igualmente, o estado de sítio, suspendendo as “garantias constitucionais”, declarado pela Assembleia Nacional (art. 91º, n.º 8), ou, não sendo isso possível, poderia a declaração ser feita pelo Governo, a título provisório (art. 109.º, § 5.º), sem embargo de também se admitir, “quando não se justifique a declaração de estado de sítio”, a adoção pelo Governo de providências necessárias que, restringindo liberdades e garantias individuais, se destinavam a reprimir a subversão e a prevenir a extensão de “atos subversivos graves” (art. 109º, § 6º).

       

      1. A raiz última das situações de exceção constitucional pode encontrar-se, todavia, no Direito Romano, seja através da figura do ditador e da inerente intervenção do Senado na instituição da ditadura ou, independentemente de qualquer consagração ou habilitação jurídico-positiva, nos postulados necessitas non habet legem ou quod non est licitum lege, necessitas facit licitum, aplicados no âmbito político por via da velha máxima de Cícero, salus populi suprema lex est (in Sobre la Leyes, liv. III, 3, 8).

      A necessidade surge como fonte autónoma do agir, numa gestação factual da norma adequada a fazer face à urgência ou indispensabilidade da solução a adotar face à proeminência dos interesses lesados ou em perigo de lesão a que urge salvaguardar: a factualidade subjacente à necessidade aparece como fonte de uma normatividade alternativa àquela que é habitualmente reguladora das condutas.

      A necessidade configura-se, neste sentido, como fonte potencial e implícita em todo o ordenamento constitucional, independentemente de estar consagrada ou integrada formalmente, tanto mais que a consagração formal de uma normatividade alternativa ou excecional ao texto constitucional nunca pode excluir a existência de uma necessidade geradora de uma normatividade alternativa não incorporada dentro dos quadros jurídico-positivos da Constituição escrita – a utilização abusiva da situação de calamidade, como se fosse um efetivo estado de emergência, durante a crise pandémica do covid-19, após a caducidade da declaração presidencial do estado de emergência, ilustra a existência de uma emergência não incorporada na letra da Constituição e justifica que se deva integrar, por efeito de futura revisão constitucional do art. 19.º da Constituição, a referência a um estado de emergência sanitária.

    Bibliografia

    Impressa

    BOTELHO, C. S. (2020). “Os estados de excepção constitucional: Estado de sítio e estado de emergência”. In C. A. Gomes & R. Pedro (coord.). Direito Administrativo de Necessidade e de Excepção. Lisboa, AAFDL.

    CANOTILHO, G. (2003). Direito Constitucional e Teoria da Constituição. (7.ª ed.). Coimbra: Almedina.

    CASTRO, R. B. (2020). “Direito Constitucional em tempos de pandemia: Pode a Constituição sobreviver a crises sanitárias?”. Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 61 (2020), 645-679.

    GOUVEIA, J. B. (1998). O Estado de Excepção no Direito Constitucional – Entre a Eficiência e a Normatividade das Estruturas de Defesa Extraordinária da Constituição. (2 vols.). Lisboa: Almedina.

    GOUVEIA, J. B. (2020). Estado de Exceção no Direito Constitucional. Coimbra: Almedina.

    MIRANDA, J. (2020). Direitos Fundamentais. (3.ª ed.). Coimbra: Almedina.

    ­­MIRANDA, J. (1991). “Estado de sítio e estado de emergência”. In Dicionário Jurídico da Administração Pública. (vol. IV). Lisboa: s.n.

    MORAIS, C. B. de (1984). O Estado de Excepção. Lisboa: Cognitio.

    OTERO, P. (1999). Lições de Introdução ao Estudo do Direito. (vol. I – t. 2.º). Lisboa: Pedro Ferreira Editor.

    OTERO, P. (2003). Legalidade e Administração Pública – O Sentido da Vinculação Administrativa à Juridicidade. Coimbra: Almedina.

     

    Digital

    BRITO, M. N. de (2020). “Modelos de emergência no Direito Constitucional”. In Estado de Exceção e Crise Epidémica, E-Pública – Revista Eletrónica de Direito Público, 7 (1), https://www.mlgts.pt/xms/files/site_2018/outras_publicacoes/Miguel_Nogueira_de_Brito_Modelos_de_Emergencia_no_Direito_Constitucional_e-publica.pdf (acedido a 27.02.2024).

    LOMBA, P. (2020). “Constituição, estado de emergência e administração sanitária: Alguns Problemas”. Estado de Exceção e Crise Epidémica, E-Pública – Revista Eletrónica de Direito Público, 7 (1), https://e-publica.pt/article/34306 (acedido a 27.02.2024).

    LOPES, Pedro Moniz, “Suspensão e alcance da ‘suspensão’ do exercício de direitos fundamentais na declaração de estado de emergência”. Estado de Exceção e Crise Epidémica, E-Pública – Revista Eletrónica de Direito Público, 7 (1), https://e-publica.pt/article/34309-significado-e-alcance-da-suspensao-do-exercicio-de-direitos-fundamentais-na-declaracao-de-estado-de-emergencia (acedido a 27.02.2024).

     

    Autor: Paulo Otero

    Voltar ao topo
    a

    Display your work in a bold & confident manner. Sometimes it’s easy for your creativity to stand out from the crowd.