Informação, Direito à

A informação é um dos principais ativos do nosso tempo. A nossa relação com a informação é uma parte fundamental da forma como vivemos, enquanto indivíduos, e como nos organizamos, enquanto sociedade. Num ciclo em permanente renovação, procuramos, consumimos e produzimos informação, sem que para isso seja exigido um nível elevado de capacidade técnica ou, sequer, grande investimento.

O nível de acesso à informação transformou-se, progressivamente, e de forma particularmente acelerada nas últimas décadas, num barómetro dos níveis de liberdade e igualdade existentes no seio de uma comunidade. Sociedades onde esse acesso é, de alguma forma e por alguma razão, limitado tendem a ser sociedades pouco ou nada livres e muito pouco ou quase nada igualitárias. A sociedade da informação, a que tantas vezes aludimos, depende do respeito pelo direito à informação (BANISAR, 2006), um direito fundamental que se refere ao direito que qualquer indivíduo tem de receber e partilhar informações, de qualquer origem e independentemente do conteúdo, sem estar sujeito a qualquer limitação, exceto em casos particulares e raros, previstos na lei.

Breve contexto histórico

Todos já lemos ou ouvimos a expressão informação é poder, comumente atribuída ao filósofo inglês Francis Bacon (1597). Bacon não terá sido o primeiro a fazer esta assunção, mas a forma simples e efetiva como coloca o tema ajuda-nos a compreender a importância que a informação sempre teve, em qualquer período histórico.

Para a compreensão daquilo que é hoje a centralidade deste debate, devemos recuar, pelo menos, até ao século XV e à invenção da imprensa, por Gutenberg. Tal feito permitiu a disseminação de livros e outros materiais em suporte escrito, o que democratizou o acesso à informação e ao conhecimento, até então disponíveis apenas para um grupo extremamente restrito, alterando profundamente a sociedade (EISENSTEIN, 1980).

O direito à informação relaciona-se com o conceito de “transparência”, e este encontra parte importante das suas raízes históricas no Iluminismo europeu dos séculos XVII e XVIII. A transparência e a comunicação acompanharam “a crença das Luzes no progresso social e na emancipação dos indivíduos” (MATTELART et al., 1997, 152). No seu livro mais conhecido, Du Contrat Social, ou Principes du Droit Politique (1762), Jean-Jacques Rousseau destaca que a legitimidade do governo depende da vontade popular, razão pela qual os processos de decisão política devem ser abertos e transparentes, para assim serem avaliados.

Também em John Locke, particularmente na sua obra emblemática Two Treatises of Government (1689), é possível encontrar alusões à questão do direito à informação. Locke constrói a sua ideia de governo em torno do pressuposto do consenso dos indivíduos, o que implica que a estes seja assegurado o acesso a informação.

Habitualmente citado nas pesquisas sobre liberdade de imprensa, o Freedom of the Press Act (1766) também constituiu um marco importante na afirmação do direito à informação, sendo a primeira lei do género de que há registo. Apesar de ser uma lei marcada pelo seu tempo, que mantinha um nível relevante de restrições e proibições, a garantia de acesso, por parte dos cidadãos, a documentos governamentais constituiu uma inovação importante, que viria a ser replicada por outros países, nos anos e séculos seguintes.

Direito à informação como direito humano

O direito à informação é um direito humano, associado ao direito à liberdade de expressão, que se encontra formalmente consagrado em diversos instrumentos jurídicos internacionais, destacando-se a Declaração Universal dos Direitos Humanos (1948) e o Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos (1966). Os direitos humanos são pertença de todos e um conjunto de normas que nos define enquanto seres humanos, independentemente da nossa raça, género, nacionalidade, condição social e económica. Os acordos internacionais e normas nacionais que instituem e regulam os direitos humanos são verdadeiras obrigações dos governos para com os cidadãos.

O art. 19.º da Declaração Universal dos Direitos Humanos (1948) estabelece que “todo o indivíduo tem direito à liberdade de opinião e de expressão, o que implica o direito de não ser inquietado pelas suas opiniões e o de procurar, receber e difundir, sem consideração de fronteiras, informações e ideias por qualquer meio de expressão”. Na mesma linha, e até de forma mais detalhada, o art. 19.º do Pacto Internacional Sobre os Direitos Civis e Políticos (1966) determina, no seu n.º 2, que “toda a pessoa tem direito à liberdade de expressão; este direito compreende a liberdade de procurar, receber e divulgar informações e ideias de toda a índole sem consideração de fronteiras, seja oralmente, por escrito, de forma impressa ou artística, ou por qualquer outro processo que escolher”.

Os direitos humanos são interdependentes e não hierarquizados, o que significa que nenhum direito é mais importante que outro e que a sua plena realização só é alcançada em conjunto. Apesar disso, ou talvez por isso mesmo, não é errado presumir que o direito à informação está no centro dos processos democráticos e da própria ideia de democracia. A associação entre direitos humanos, democracia e direito à informação parte da convicção de que o regime democrático se consolida e mantém a partir da existência de cidadãos esclarecidos, informados e, por isso, capazes de formular juízos críticos sobre as grandes questões da vida em comunidade, enquanto estão devidamente protegidos de quaisquer tentativas de manipulação. Em democracia, a informação é um ativo fundamental que se confunde com o próprio conceito de “liberdade”. Não é possível imaginar o exercício pleno da cidadania num contexto de sonegação de informação (RIEKKINEN et al., 2015; UNESCO, 2011).

O direito à informação inclui a possibilidade de procurar, receber e partilhar informação. Procurar informação significa que qualquer indivíduo tem o direito a procurar, de forma legal, qualquer informação de interesse público. Isto inclui informação governamental, mas também estatísticas, conhecimento científico, notícias, etc. Receber informação implica a existência de canais para a difusão de informação relevante, sejam estes meios de comunicação social, governamentais, de administração pública, da sociedade civil, entre outros. Partilhar informação significa que o cidadão pode, querendo, partilhar com terceiros, através dos meios que considerar adequados, as informações de interesse público que pesquisou e/ou recebeu.

Apesar de não serem os únicos veículos promotores da realização do direito à informação, os media são, como realçado, parte fundamental para o seu cumprimento. Ao manter-se como principal intermediário entre quem exerce o poder (nas suas mais variadas formas) e aqueles em nome de quem o poder é exercido, o jornalismo conserva uma preponderância relevante na consumação do direito à informação. Cabe aos jornalistas a importante missão de receber, apurar, verificar e estruturar a realidade, tornando-a compreensível. Para tal, a liberdade de imprensa, outra das premissas democráticas, deve estar salvaguardada (ACCESS INFO EUROPE et al., 2011; PATERSON, 2015).

No atual contexto, a Internet também é veículo primordial de salvaguarda do direito à informação. O acesso tendencialmente global que permite e a diversidade de fontes às quais é possível aceder garantem a sua centralidade na operacionalização do direito. De forma particular, as redes sociais digitais oferecem oportunidades únicas e relevantes de expressão de pontos de vista e interação, que têm um potencial considerável de reforço do direito à informação.

A existência de uma esfera pública forte, ativa e aberta configura-se como crucial para o pleno exercício democrático e para o respeito do direito à informação. Uma sociedade civil vigilante, consciente dos seus direitos e deveres, com instituições e pessoas atuantes, também é uma garantia de consolidação da democracia. Porém, antes de vincular órgãos de comunicação social e Internet, o direito à informação vincula governos e todos os atores políticos. É a quem exerce o poder que cabe, em primeiro lugar, assegurar a promoção de uma cultura de acesso à informação, baseada em princípios de transparência e prestação de contas.

O caso português

O direito à informação encontra-se salvaguardado na maioria das constituições das democracias liberais, de que a Constituição da República Portuguesa (1976) é exemplo. No n.º 1 do art. 37.º, a Constituição estabelece que “todos têm o direito de exprimir e divulgar livremente o seu pensamento pela palavra, pela imagem ou por qualquer outro meio, bem como o direito de informar, de se informar e de ser informados, sem impedimentos nem discriminações”. De forma categórica, a Constituição proíbe o impedimento ou limitação do direito à liberdade de expressão e informação “por qualquer tipo ou forma de censura”.

Portugal é um dos países que têm a sua própria lei de acesso à informação, designada Regime de Acesso à Informação Administrativa e Ambiental e de Reutilização dos Documentos Administrativos (lei n.º 26/2016), mais conhecida pela sigla LADA. A LADA regulamenta o acesso a informação de carácter administrativo e ambiental, estabelecendo o direito de acesso, por parte de qualquer cidadão, mas também de empresas ou organizações da sociedade civil, a qualquer documento administrativo, seja este em formato escrito, sonoro, visual, eletrónico ou outro, que se encontre na posse de entidades públicas. A lei também institui o denominado princípio da administração aberta, através do qual se estabelece que toda a informação pública relevante, em particular aquela que diz respeito ao funcionamento e controlo da atividade pública, deve ser divulgada ativamente, de forma periódica e atualizada pelos órgãos competentes (lei n.º 26/2016).

A LADA é a concretização, no direito ordinário, do princípio constitucional anteriormente enunciado e, à semelhança de outras leis de acesso à informação, apresenta-se como uma garantia de que o Estado é obrigado a prestar esclarecimentos sempre que solicitado. Emanada da LADA, Portugal também dispõe de uma Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos (CADA), entidade administrativa e independente que deve garantir o cumprimento das disposições legais sobre informação administrativa, em especial daquilo que está estipulado na LADA.

Promover a existência de informação aberta, clara e acessível é melhorar a relação entre titulares de órgãos de poder e cidadãos. A cultura da responsividade, responsabilidade e responsabilização é hoje parte do entendimento comum daquilo que é democracia. Numa era marcada pelo valor económico e social da informação, o sigilo e o secretismo não são compreendidos enquanto princípio.

A aplicabilidade das bases normativas e dos dispostos legais, bem como o permanente aperfeiçoamento das legislações, em resposta a novos desafios que emerjam, é fundamental, mas a existência de um quadro normativo internacional e nacional não será nunca suficiente para garantir o efetivo cumprimento do direito à informação. Apesar de ser um passo determinante na salvaguarda do direito, o quadro legal, por si só, revela-se, nesta como noutras matérias de direitos humanos, insuficiente para assegurar a sua efetividade. Os governos, bem como demais atores estatais e não estatais, incluindo organizações da sociedade civil e até empresas com especial relevância social, devem posicionar-se no sentido da constante prestação de contas. Ao direito dos cidadãos deve corresponder o dever das instituições.

Limites

Como qualquer direito, o direito à informação tem certos limites que visam, fundamentalmente, salvaguardar os direitos de terceiros. Como sempre deve acontecer, o nosso direito termina onde o direito de outrem começa.

O n.º 2 do art. 19.º do Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos (1966) estabelece que “o exercício das liberdades previstas […] comporta deveres e responsabilidades especiais” e que o direito à informação e à liberdade de expressão “pode, em consequência, ser submetido a certas restrições, que devem, todavia, ser expressamente fixadas na lei” e não ultrapassar as absolutamente necessárias para garantir “o respeito dos direitos ou da reputação de outrem”, bem como a “salvaguarda da segurança nacional, da ordem pública, da saúde e da moralidade públicas”.

No contexto português, a já referida LADA (lei n.º 26/2016), mesmo sendo uma lei de acesso à informação, prevê um conjunto de restrições ao direito de acesso (art. 6.º), incluindo perante documentos que contenham informações que possam colocar em causa os interesses do Estado. Entre outras situações, também é restrito o acesso a documentos protegidos por direitos de autor ou direitos conexos. Esta é uma área sensível, uma vez que a diferença entre restringir o alcance de um direito, para proteção de direitos de outros, e limitar ou até impedir o exercício do próprio direito é muito pequena. Qualquer restrição imposta ao direito à informação deve, por isso, ser proporcional e não tentar ir além daquilo que é estritamente necessário.

Desafios contemporâneos

A consciência relativa à importância do direito à informação não nos deve fazer esquecer de que este não é um direito universalmente respeitado, não obstante estar consagrado em instrumentos de direito internacional. Um conjunto de situações, intencionais ou involuntárias, concorrem para uma aplicação limitada do direito em diferentes geografias. Milhões de pessoas vivem em territórios onde o acesso à informação não é livre, o que impacta o exercício da cidadania.

Autoritarismo e repressão

A limitação das liberdades individuais e coletivas impacta, necessariamente, os níveis de liberdade de expressão e o exercício do direito à informação. Como sabemos da História, o controlo da informação e de narrativas é uma prioridade em qualquer regime que cerceia as liberdades dos seus cidadãos. O livre acesso a informação e o livre exercício da liberdade de expressão serão sempre ameaças a sistemas políticos baseados no autoritarismo e na repressão.

Conforme dados de 2023 da Freedom House (2023), a liberdade no mundo está em queda há 17 anos consecutivos, com retrocessos registados nos níveis de liberdade e democracia ao redor do mundo, incluindo territórios que aparentavam ter um regime democrático consolidado. Em termos globais, apenas 43% dos países do mundo, correspondendo a 20% da população mundial, são totalmente livres. Dos restantes, 28% (correspondendo a 41% da população) vivem em países parcialmente livres e 29% (39% da população mundial) vivem em países classificados como não livres. Isto significa que 80% da população do planeta vive num país onde a liberdade sofre algum tipo de limitação.

Desigualdade económica e social

As desigualdades sociais e económicas também têm consequências no direito à informação. Isto é visível na comparação entre países, mas também dentro de sociedades marcadas por grandes níveis de desigualdade interna. Comunidades com menores níveis de literacia, com menor acesso a tecnologias de informação e comunicação e, em geral, com maiores desafios para garantir a subsistência tendem a registar menores condições de acesso a informação, não sendo essa uma das suas prioridades (RAGNEDDA et al., 2013).

A existência de dissonâncias nos níveis de acesso à informação favorece a criação de muros virtuais dentro de sociedades e entre países. Quem está excluído dos processos comunicacionais, quem enfrenta obstáculos no acesso à informação, num tempo em que a informação é um ativo fundamental, está necessariamente numa posição de desvantagem face àqueles que não enfrentam esses constrangimentos.

Privacidade e vigilância

O desenvolvimento tecnológico das últimas décadas abriu novas oportunidades de comunicação e interação. A digitalização de processos alterou as relações sociais e económicas. A afirmação da Internet como parte fundamental dos nossos dias teve e continua a ter um impacto relevante em diferentes dimensões do quotidiano. Mas o progresso tecnológico também se traduz na abertura de possibilidades de vigilância por parte de Estados e empresas e na diminuição da privacidade, perante a partilha – consciente ou inconsciente – de grandes quantidades de informação online, além da exposição a várias ameaças presentes na grande rede global. O direito à informação não deixa de ser impactado por estes desafios. A liberdade fica naturalmente condicionada face à perspetiva de uma violação de privacidade, à ameaça de se estar a ser vigiado ou mesmo perante a recolha sistemática de informações pessoais. Torna-se necessário encontrar pontos de equilíbrio (JONASON et al., 2017).

Desinformação e discurso de ódio

O já referido desenvolvimento tecnológico ao nível das tecnologias de informação também significou um aumento considerável dos fluxos comunicacionais, com expressivas quantidades de informação a serem produzidas e partilhadas através de plataformas digitais criadas para o efeito. Os media sociais, em particular, com a sua arquitetura de fácil compreensão, cativaram milhares de milhões de utilizadores, tornando-se parte imprescindível da esfera pública reinventada. Como já destacámos, as oportunidades associadas às transformações tecnológicas são inúmeras, assim como as mudanças operadas a diferentes níveis. Porém, parte dessas transformações tem um potencial negativo assinalável.

A desinformação e o discurso de ódio não são exclusivos da Internet, nem nascem com ela, mas a forma como as novas plataformas comunicacionais estão estruturadas, incentivando a partilha e permitindo o anonimato, com curadoria de conteúdos através de algoritmos, aumenta o seu impacto. A desinformação e o discurso de ódio têm, através da Internet, potencial de condicionar processos políticos e sociais, aumentando a polarização. Ao impedir o acesso a informação de qualidade, logo, diminuindo a qualidade do debate público, a desinformação e o discurso de ódio impactam negativamente o exercício do direito à informação (COLOMINA et al., 2021).

A preocupação crescente de reforço de competências de literacia mediática e digital, identificável em muitos países, é uma resposta à crescente degradação do ambiente comunicacional e uma forma de tentar combater a proliferação de informação não confiável a circular nos espaços mediáticos.