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    Minorias e povos indígenas

    Minorias (nacionais ou étnicas, religiosas e linguísticas) e povos indígenas (também ditos povos autóctones ou originários) são duas categorias populacionais consagradas pelo Direito internacional dos direitos humanos desenvolvido no quadro da Organização das Nações Unidas (ONU) e replicado, com algumas variações, por organizações regionais como a Organização dos Estados Americanos, o Conselho da Europa e a União Africana, bem como por Estados de todo o mundo nos seus Direitos internos. Trata-se, em ambos os casos, de grupos sociais que fazem parte da população de um Estado, mas que se distinguem da maioria da população desse Estado pelas suas características étnico-raciais, culturais, religiosas e/ou linguísticas. Historicamente, tendem a ser grupos excluídos, subalternizados, explorados e discriminados no acesso ao espaço público, a bens comuns e a direitos humanos.

    A distinção feita pela ONU entre minorias e povos indígenas assenta essencialmente, segundo Will Kymlicka, na presunção (errada) de que as primeiras aspiram apenas à integração na sociedade mais vasta, enquanto os segundos aspiram ao autogoverno e à autodeterminação; uma presunção que não é difícil de ilidir se pensarmos, por exemplo, nas reivindicações independentistas de minorias nacionais como os bascos e os catalães em Espanha. Os próprios organismos de supervisão da ONU, de resto, têm contribuído para a sobreposição das duas categorias, ao aplicarem a pessoas pertencentes a povos indígenas normas nominalmente dirigidas a pessoas pertencentes a minorias étnicas, religiosas ou linguísticas. Foi o que aconteceu, por exemplo, na pronúncia do Comité dos Direitos Humanos a respeito da comunicação Sandra Lovelace v. Canadá, de 30 de julho de 1981, onde se concluiu que o Canadá tinha violado o artigo 27.º do Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos (PIDCP), de 1966, por não ter protegido o direito de uma mulher indígena (que pretendia voltar a residir na reserva de que fora expulsa quando casara com um não indígena) a ter, em comum com os outros membros do seu grupo, a sua própria vida cultural. De igual modo, no seu Comentário Geral n.º 23, de 1994, sobre os direitos das minorias, o Comité dos Direitos Humanos referiu-se explicitamente aos povos indígenas como estando abrangidos pela norma do artigo 27.º, usando a expressão “membros de comunidades indígenas que constituam uma minoria” (§ 3.2.). De acordo com informação disponível na página web do Relator Especial das Nações Unidas sobre Questões das Minorias, é hoje pacífico que os povos indígenas podem constituir minorias étnicas, religiosas ou linguísticas nos Estados em que se encontrem, sendo que as duas categorias não são mutuamente exclusivas nem prejudicam qualquer dos direitos que lhes assistam (e aos seus membros) enquanto minoria e enquanto povo indígena.

    Não existem definições universalmente aceites do que sejam minorias ou povos indígenas, o que não surpreende, atenta a circunstância de os contextos sociodemográficos e culturais dos Estados serem muito diferentes entre si. Nenhum instrumento de Direito internacional dos direitos humanos oferece uma definição de minorias (nacionais, étnicas, religiosas ou linguísticas) e os critérios objetivos e subjetivos para a identificação de povos indígenas oferecidos pela Convenção da Organização Internacional do Trabalho (OIT) n.º 169, sobre Povos Indígenas e Tribais em Países Independentes, de 1989, são muito contestados, sobretudo no continente africano. Os conceitos operativos propostos pelos Relatores Especiais da Subcomissão para a Prevenção da Discriminação e a Proteção das Minorias – Francesco Capotorti (minorias) e José R. Martínez Cobo (povos indígenas) –, nos anos 1970 e 1980, continuam a ter alguma utilidade, sobretudo o segundo, mas servem apenas como ponto de partida.

    No estudo que submeteu à Assembleia Geral das Nações Unidas, em 1979, sobre os direitos das pessoas pertencentes a minorias étnicas, religiosas e linguísticas, Francesco Capotorti definiu minoria como um grupo numericamente inferior ao resto da população de um Estado, numa posição não dominante, cujos membros, sendo nacionais do Estado, possuam características étnicas, religiosas ou linguísticas distintivas das do resto da população e manifestem, ainda que implicitamente, um sentimento de solidariedade, dirigido à preservação da sua cultura, tradições, religião ou língua. Esta definição influenciou claramente os membros da Assembleia Parlamentar do Conselho da Europa, que, na sua Recomendação 1201 (1993), sobre o gorado projeto de protocolo adicional à Convenção Europeia dos Direitos Humanos (CEDH) sobre minorias nacionais, propuseram que minoria nacional fosse entendida como abrangendo qualquer grupo de pessoas presentes no território de um Estado, sob condição de estas: (a) serem residentes no território do Estado e terem a nacionalidade desse Estado; (b) manterem laços longos, firmes e duradouros com o Estado; (c) apresentarem características étnicas, culturais, religiosas ou linguísticas distintivas; (d) serem suficientemente representativas, ainda que em número inferior ao do resto da população do Estado ou da região do Estado; e (e) serem motivadas pela preocupação com a preservação em conjunto da sua identidade comum, incluindo a sua cultura, tradições, religião ou língua. Ambas as definições requerem que os membros do grupo sejam nacionais do Estado (logo, nem estrangeiros nem apátridas), o que vai ao encontro das preferências manifestadas por muitos Estados no sentido de excluir do conceito de minorias as chamadas “novas minorias” formadas pela imigração, mas está longe de ser consensual nos meios académicos e entre os organismos internacionais de supervisão.

    Enquanto o Tribunal Europeu dos Direitos Humanos (TEDH) tende a aceitar a classificação adotada pelos Estados demandados na identificação ou não dos grupos como minorias (e.g., Gorzelik e outros c. Polónia, de 17 de fevereiro de 2004; Ciubotaru c. República Moldova, de 27 abril de 2010), o Comité dos Direitos Humanos das Nações Unidas, no seu Comentário Geral n.º 23, afirmou que a existência de uma minoria étnica, religiosa ou linguística no território de um Estado não depende da decisão desse Estado, devendo antes ser determinada de acordo com critérios objetivos, e o Comité Consultivo da Convenção Quadro para a Proteção das Minorias Nacionais do Conselho da Europa tem vindo a entender que a aplicação da Convenção Quadro não requer o reconhecimento formal de minorias nacionais pela ordem jurídica dos Estados. No que respeita à exclusão das “novas minorias”, tanto o Comité dos Direitos Humanos como o Comité Consultivo são contra. O Comentário Geral n.º 23 esclarece que os indivíduos protegidos pelo artigo 27.º do PIDCP são todos os membros de um grupo que partilhem uma cultura, religião e/ou língua comum, não sendo necessário que estes sejam cidadãos do Estado, nem sequer que residam a título permanente no território do Estado. O Comité Consultivo, por seu turno, entende que, apesar de algumas disposições da Convenção Quadro só fazerem sentido para as minorias endógenas (“velhas minorias”), a tutela das minorias exógenas (“novas minorias”) é inteiramente possível ao abrigo de outras disposições, pelo que o mais avisado é fazer uma avaliação artigo a artigo e não rejeitar liminarmente a aplicação da Convenção Quadro às minorias formadas pela imigração. Esta parece ser, hoje, a leitura dominante. Segundo informação disponível na página web do Relator Especial das Nações Unidas sobre Questões das Minorias, uma pessoa pode livremente pertencer a uma minoria étnica, religiosa ou linguística independentemente de nacionalidade, residência, reconhecimento oficial ou qualquer outro estatuto. Claro está que a ausência de uma definição categórica, normativamente imposta, de minorias – aliada à falta de consenso nos meios académicos, a pronúncias contraditórias por parte de organismos de supervisão e ao facto de a terminologia em matéria de direitos das minorias e dos povos indígenas ter vindo a mudar ao longo do tempo – gera alguma incerteza, o que tem sido aproveitado pelos Estados para excluírem expressamente do âmbito de aplicação dos instrumentos internacionais a que se vinculam alguns dos grupos presentes nos seus territórios, seja pela aposição de reservas ou declarações interpretativas, aquando da assinatura ou ratificação dos tratados (por exemplo, a exclusão de estrangeiros do conceito de minoria nacional, pela Alemanha e pela Polónia, ou a negação da existência de minorias nos respetivos territórios, pela França e por Malta), seja através de esclarecimentos feitos aquando da apresentação dos relatórios nacionais periódicos (por exemplo, a afirmação, por Portugal, de que não existem minorias nacionais no seu território, mas apenas “minorias sociais de facto”, entre as quais se encontram as pessoas de etnia cigana). Importa notar, em todo o caso, que a adoção de uma definição categórica – não só de minorias, mas também de povos indígenas – é vista pelos próprios movimentos de defesa dos direitos destes grupos como indesejável, por poder ser usada pelos Estados para, com base em interpretações literais/restritivas, negarem a existência de tais grupos nos seus territórios.

    Quanto ao conceito operativo de povos indígenas proposto por José R. Martínez Cobo no estudo sobre o problema da discriminação contra populações indígenas, que submeteu à Assembleia-Geral das Nações Unidas em 1987, este é o seguinte: “Comunidades, povos e nações indígenas são aqueles que, tendo uma continuidade histórica com sociedades pré-invasão e pré-coloniais que se desenvolveram nos seus territórios, se consideram a si próprias como distintas de outros setores das sociedades agora dominantes nesses territórios ou de partes deles. Formam, no presente, setores não dominantes da sociedade e estão decididos a preservar, desenvolver e transmitir os seus territórios ancestrais e a sua identidade étnica às gerações futuras, como base para a sua contínua existência como povos, de acordo com os seus próprios padrões culturais, instituições sociais e sistemas jurídicos”. De modo não muito diferente, o artigo 1.º da Convenção OIT n.º 169 estabelece como critérios objetivos para a identificação de povos indígenas: (a) a descendência de populações que habitavam o país ou a região geográfica a que o país pertence ao tempo da conquista, colonização ou estabelecimento das atuais fronteiras estatais; e (b) a manutenção de algumas ou de todas as instituições sociais, económicas, culturais e políticas próprias, independentemente do seu estatuto jurídico; e como critério subjetivo a autoidentificação como pertencendo a um povo indígena. Sabe-se, entretanto, que muitos Estados latino-americanos que são Parte desta Convenção consideram que as suas disposições também se aplicam aos grupos de origem africana. Em África, a designação povos indígenas é frequentemente contestada, não apenas por poder aplicar-se à generalidade da população dos Estados africanos, mas também pelas conotações negativas que os termos adquiriram durante a colonização europeia. A Comissão Africana dos Direitos Humanos e dos Povos, no entanto, não a rejeita totalmente. Segundo o Relatório do Grupo de Trabalho da Comissão sobre Populações/Comunidades Indígenas, de 2003, o conceito aplica-se às comunidades pastoris e de caçadores-coletores que partilhem características específicas. O Banco Mundial, por seu turno, usa a designação em sentido amplo, para abranger qualquer grupo social e cultural distinto e vulnerável. A identificação das pessoas pertencentes a povos indígenas é particularmente difícil quando estas vivam fora dos seus territórios tradicionais e/ou se juntem a grupos de deslocados internos ou migrantes. Em todo o caso, mesmo os Estados que não reconhecem a categoria povos indígenas nos respetivos Direitos internos têm, por norma, outras designações para identificar grupos subsumíveis ao conceito ensaiado a nível internacional, como, por exemplo, tribos da montanha, minorias étnicas, castas e tribos registadas, nómadas, etc.

    Um princípio geral que tem vindo a ser afirmado pelo Direito internacional dos direitos humanos para ultrapassar as dificuldades conceptuais – tanto para minorias como para povos indígenas – é o de vincular os Estados ao respeito pelo direito à autoidentificação como membro de uma minoria e/ou de um povo indígena. Podemos encontrar reflexos deste princípio, por exemplo, no artigo 3.º, n.º 1, da Convenção Quadro para a Proteção das Minorias Nacionais, de 1995, nos termos do qual qualquer pessoa pertencente a uma minoria nacional tem o direito de escolher ser, ou não, tratada nessa qualidade, e, mais explicitamente, nos artigos 1.º, n.º 2, da Convenção OIT n.º 169 e 1.º, n.º 2, da Declaração Americana sobre os Direitos dos Povos Indígenas, de 2016, onde se estatui que a autoidentificação como povo indígena é um critério fundamental na determinação das pessoas abrangidas pela Convenção/Declaração. O artigo 1.º, n.º 2, da Declaração Americana acrescenta que os Estados devem respeitar o direito à autoidentificação como indígenas, a título individual ou coletivo, de acordo com as práticas e instituições de cada povo indígena.

    As pessoas pertencentes a minorias e/ou a povos indígenas são titulares de todos os direitos reconhecidos aos seres humanos enquanto tais, não podendo ser discriminadas negativamente em razão daquela pertença. Isso mesmo é afirmado explicitamente pelos artigos 4.º, n.º 1, da Convenção Quadro para a Proteção das Minorias Nacionais, 4.º, n.º 1, da Declaração das Nações Unidas sobre os Direitos das Pessoas Pertencentes a Minorias Nacionais ou Étnicas, Religiosas e Linguísticas, de 1992, 5.º e 12.º da Declaração Americana sobre os Direitos dos Povos Indígenas, 1.º e 2.º da Declaração das Nações Unidas sobre os Direitos dos Povos Indígenas, de 2007, e 3.º da Convenção OIT n.º 169. Uma expressão particular do princípio da igualdade aplicado às minorias e aos povos indígenas é a afirmação, no artigo 2.º, n.º 3, da Convenção da UNESCO sobre a Proteção e a Promoção da Diversidade das Expressões Culturais, de 2005, da igual dignidade e do dever de respeito por todas as culturas, incluindo as das pessoas pertencentes a minorias e as dos povos autóctones.

    Para além dos “direitos de igualdade” deste modo titulados, as pessoas pertencentes a minorias e/ou povos indígenas titulam ainda “direitos de diferença”, que, como frequentemente sublinhado pelos organismos internacionais de supervisão, não são “direitos especiais” ou privilégios privativos destas pessoas, mas sim prerrogativas ou medidas necessárias para as proteger das específicas formas de discriminação e fontes de vulnerabilidade e de exclusão que historicamente as afetam. Os instrumentos normativos que versam sobre direitos das minorias tendem a reconhecer unicamente direitos individuais, ao passo que os instrumentos relacionados com os direitos dos povos indígenas reconhecem simultaneamente direitos individuais e direitos coletivos.

    O primeiro dos direitos de diferença reconhecidos às pessoas pertencentes a minorias e/ou a povos indígenas é o direito genérico de ter, em comum com os outros membros do seu grupo, a sua própria vida cultural, de professar e de praticar a sua própria religião ou de empregar a sua própria língua, como previsto pelo artigo 27.º do PIDCP para os Estados em que existam minorias étnicas, religiosas ou linguísticas. Um enunciado semelhante é adotado pelo artigo 30.º da Convenção sobre os Direitos da Criança, de 1990, que tem a particularidade de alargar explicitamente a previsão da norma para incluir os Estados em que existam minorias “ou pessoas de origem indígena”. De modo não muito diferente, a Declaração das Nações Unidas sobre os Direitos das Pessoas Pertencentes a Minorias consagra o direito destas pessoas a usufruirem da sua própria cultura, professar e praticar a sua religião e usar a sua língua em público e em privado, livremente e sem interferência ou qualquer forma de discriminação (artigo 2.º, n.º 1). No seu artigo 4.º, n.º 2, a Declaração acrescenta que os Estados devem adotar medidas para criar condições favoráveis a que as pessoas pertencentes a minorias possam expressar as suas características e desenvolver a sua cultura, língua, religião, tradições e costumes, desde que estes não violem o Direito estatal ou internacional. A Convenção Quadro para a Proteção das Minorias Nacionais contém uma norma de sentido semelhante no seu artigo 5.º, n.º 1, ao incumbir os Estados de promover as condições adequadas a permitir às pessoas pertencentes a minorias nacionais a conservação e o desenvolvimento da sua cultura, bem como a preservação dos elementos essenciais da sua identidade, que são a sua religião, a sua língua, as suas tradições e o seu património cultural. O artigo 5.º, n.º 2, da Convenção Quadro obriga, para além disso, os Estados a abster-se que qualquer política ou prática tendente a uma assimilação, contra a respetiva vontade, das pessoas pertencentes a minorias nacionais e a proteger essas pessoas de qualquer ação visando uma tal assimilação (artigo 5.º, n.º 2). A proteção contra a assimilação forçada também está prevista no artigo 8.º, n.º 1, da Declaração das Nações Unidas sobre os Direitos dos Povos Indígenas, onde se estatui que os povos e os indivíduos indígenas têm o direito de não ser sujeitos a assimilação forçada ou à destruição da sua cultura. O artigo 10.º da Declaração Americana sobre os Direitos dos Povos Indígenas, sob a epígrafe “rejeição da assimilação”, tem um conteúdo semelhante. Ambas as Declarações afirmam o direito dos povos indígenas à sua identidade e integridade cultural em termos muito próximos, por referência inter alia à prática e revitalização das tradições culturais e dos costumes, à manifestação e ensino das tradições religiosas e espirituais e à transmissão das tradições orais, filosofias, histórias e línguas às novas gerações (artigos 11.º a 13.º da Declaração da ONU, artigos 14.º a 16.º da Declaração Americana).

    Uma das concretizações do direito genérico a usufruir da própria cultura é o direito à aprendizagem da língua materna. Considere-se, por exemplo, o artigo 14.º da Convenção Quadro, nos termos do qual os Estados se comprometem a reconhecer a qualquer pessoa pertencente a uma minoria nacional o direito de aprender a sua língua minoritária e a esforçar-se por assegurar, na medida do possível, que as pessoas pertencentes a minorias tenham a possibilidade de aprender a língua minoritária ou receber um ensino nesta língua, como parte do sistema de ensino público, nas áreas geográficas de implantação substancial ou tradicional dessa minoria. De igual modo, o artigo 4.º, n.º 3, da Declaração das Nações Unidas sobre os Direitos das Pessoas Pertencentes a Minorias prevê que os Estados adotem medidas adequadas para assegurar, sempre que possível, que as pessoas pertencentes a minorias têm a oportunidade de aprender a sua língua materna e a receber o ensino nessa língua. Tanto a Convenção Quadro como a Declaração preveem ademais que os Estados promovam o conhecimento da cultura, da história, da língua e da religião das suas minorias, bem como da maioria (artigos 12.º e 4.º, n.º 4, respetivamente). A Convenção OIT n.º 169, por seu turno, estatui que as crianças indígenas sejam, sempre que praticável, ensinadas a ler e a escrever na sua língua indígena ou na língua mais comummente usada pelo grupo a que pertencem (artigo 28.º, n.º 1) e que os programas e serviços educativos dirigidos aos povos indígenas incorporem as suas histórias, conhecimentos, tecnologias, sistemas de valores e aspirações culturais (artigo 27.º, n.º 1). A Carta Europeia das Línguas Regionais ou Minoritárias, de 1992, estabelece igualmente uma série de obrigações em matéria de ensino das línguas minoritárias (artigo 8.º).

    Ainda no domínio das línguas minoritárias, prevê-se a possibilidade de as pessoas pertencentes a minorias usarem estas línguas na interação com as autoridades estatais, sobretudo para as minorias com implantação substancial ou tradicional numa dada área geográfica. É o que resulta do artigo 10.º, n.os 2 e 3, da Convenção Quadro, para as relações com as autoridades administrativas e na interação com as polícias e com os tribunais, e dos artigos 9.º e 10.º da Carta Europeia das Línguas Regionais ou Minoritárias, para as interações com o sistema de justiça e com as autoridades administrativas e serviços públicos. A Convenção Quadro prevê ainda o direito das pessoas pertencentes a minorias a utilizarem o nome de família (o seu patronímio) e o nome próprio na língua minoritária, bem como o direito ao reconhecimento oficial desse nome, incluindo a possibilidade de apresentar, na língua minoritária, letreiros, inscrições e outras informações de natureza privada expostas ao público (artigo 11.º).

    Outro direito da máxima importância para as pessoas pertencentes a minorias e/ou a povos indígenas é o de participação efetiva na tomada de decisões políticas, a nível nacional e local, que digam respeito à comunidade a que pertencem ou à região em que habitam. Este direito está previsto, para as minorias, nos artigos 15.º da Convenção Quadro e 2.º, n.º 2, da Declaração das Nações Unidas sobre os Direitos das Pessoas Pertencentes a Minorias e, de forma consideravelmente mais desenvolvida, para os povos indígenas, nos artigos 6.º e 7.º da Convenção OIT n.º 169, 18.º e 19.º da Declaração das Nações Unidas sobre os Direitos dos Povos Indígenas e 23.º da Declaração Americana sobre os Direitos dos Povos Indígenas.

    Nos instrumentos de Direito internacional de direitos humanos sobre povos indígenas, os direitos de autogoverno e de autodeterminação assumem especial importância, ainda que, à semelhança do que se passa com os instrumentos congéneres sobre minorias (artigos 21.º da Convenção Quadro e 8.º, n.º 4, da Declaração das Nações Unidas sobre os Direitos das Pessoas Pertencentes a Minorias), também aqui se salvaguarde a integridade territorial dos Estados (artigos 7.º da Convenção OIT n.º 169, 3.º, 4.º e 46.º da Declaração das Nações Unidas sobre os Direitos dos Povos Indígenas e 3.º, 4.º e 21.º da Declaração Americana sobre os Direitos dos Povos Indígenas). Outra idiossincrasia do regime aplicável aos povos indígenas é o explícito reconhecimento dos Direitos costumeiros e sistemas de resolução de conflitos destes povos, na medida em que não conflituem com o Direito estatal (artigos 9.º da Convenção OIT n.º 169, 34.º da Declaração das Nações Unidas sobre os Direitos dos Povos Indígenas e 22.º da Declaração Americana sobre os Direitos dos Povos Indígenas).

    Uma última nota idiossincrática dos direitos reconhecidos pelo Direito internacional dos direitos humanos aos povos indígenas é a importância atribuída à terra e aos seus recursos naturais, atenta a relação umbilical que as terras tradicionais ou ancestrais têm para a cultura e a espiritualidade destes povos e o quão dependentes estes são dos recursos da terra para o seu sustento e sobrevivência. A Convenção OIT n.º 169 obriga os Estados a (a) respeitar a especial importância que o relacionamento entre os povos indígenas e as terras ou territórios que ocupam ou usam assume para as culturas e valores espirituais destes povos, em particular, os aspetos coletivos desse relacionamento (artigo 13.º); (b) reconhecer os direitos de propriedade e de posse dos povos indígenas sobre as terras que estes ocupam tradicionalmente e adotar medidas para salvaguardar o direito dos povos indígenas a usar terras que não ocupem exclusivamente mas a que tenham tido tradicionalmente acesso para as suas atividades tradicionais e de subsistência (artigo 14.º, n.º 1); (c) tomar medidas para identificar as terras tradicionalmente ocupadas pelos povos indígenas e para garantir uma efetiva proteção dos seus direitos de propriedade e de posse (artigo 14.º, n.º 2); (d) proteger os direitos dos povos indígenas aos recursos naturais das suas terras, incluindo a faculdade de participarem na utilização, gestão e conservação destes recursos (artigo 15.º); (e) não remover os povos indígenas das terras que ocupam, salvo em casos excecionais e mediante o seu consentimento livre e informado (artigo 16.º, n.os 1 e 2); (f) permitir o regresso dos povos indígenas às suas terras tradicionais logo que cesse o motivo para o seu realojamento; (g) oferecer terras de qualidade e estatuto jurídico equivalentes aos das anteriormente ocupadas, caso o regresso a essas terras seja impossível, ou compensação em dinheiro ou géneros, caso os povos indígenas visados o prefiram (artigo 16.º, n.º 4); (h) respeitar os procedimentos instituídos pelos povos indígenas para a transmissão de direitos sobre as terras (artigo 17.º, nº 1); e (i) impedir que pessoas estranhas às comunidades indígenas se aproveitem dos costumes indígenas ou do desconhecimento da lei por parte dos membros destas comunidades para obter a propriedade, a posse ou o uso de terras indígenas (artigo 17.º, n.º 3). Disposições de sentido semelhante figuram nos artigos 10.º e 26.º a 28.º da Declaração das Nações Unidas sobre os Direitos dos Povos Indígenas e no artigo 25.º da Declaração Americana sobre os Direitos dos Povos Indígenas.

    Bibliografia

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    Autora: Patrícia Jerónimo

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