Sufrágio (universal, censitário, direto) [Dicionário Global]

A transformação do Estado liberal e a sua posterior reconfiguração em Estado liberal-democrático favoreceram a institucionalização dos partidos políticos e a sua consagração como instrumentos de luta política ao serviço dos sectores da população até então privados de direitos sociais e políticos. A transição do século XIX para o século XX foi marcada pelo desenvolvimento do princípio da soberania popular, pelo alargamento do direito de sufrágio, pela adoção do sistema de representação proporcional e pelo aparecimento dos primeiros partidos socialistas e sociais-democratas. O processo de universalização do sufrágio na Europa ocidental constituiu parte da emancipação social e política das classes sociais emergentes no século XIX no processo de conquista de direitos e liberdades civis e políticas (PINTOR, 2004).

O sufrágio corresponde à expressão concreta de um direito que reconhece ao indivíduo a possibilidade de intervir no processo de seleção de governantes através da eleição política. De entre um conjunto de princípios associados ao sufrágio, destacam-se ser i) universal, alargado a toda a comunidade política, ii) livre, isento de constrangimentos, iii) igual, tendo todos os votos o mesmo valor, iv) direto, sem intermediários, v) secreto, vi) periódico e vii) significativo, devendo produzir efeitos em termos de seleção dos governantes.

Uma aproximação teórica e explicativa

A experiência histórica dos países europeus aponta para a universalização do sufrágio, apesar dos factos estilizados que têm sido sublinhados e discutidos na literatura, como tendo ocorrido de forma gradual, em diferentes momentos e de formas diversas. O advento da democracia na Europa, no final do século XIX, alicerçou-se no governo representativo (aumento da responsabilidade dos executivos perante os parlamentos nacionais), na institucionalização dos direitos civis, que marcaram a reconfiguração da autoridade política na Europa, e no direito de voto, que constituiu um dos elementos cardeais desta nova “era democrática”.

Em todas as sociedades, o sufrágio foi sendo alargado a homens e mulheres mais pobres. No entanto, o caminho do governo representativo para a democracia de massas levou algum tempo a ser percorrido. Somente durante a segunda metade do século XX, mais de 150 anos após o estabelecimento das primeiras instituições representativas, o sufrágio universal tornou-se a norma.

A explicação clássica para a extensão do sufrágio é oferecida por Earl Grey, aquando da apresentação da reforma eleitoral no parlamento britânico, em 1831: “O princípio da minha reforma é evitar a necessidade da revolução… Estou a reformar para preservar, não para derrubar” (apud EVANS, 1983). Esta explicação foi ecoada por Bendix e Rokkan (1962), que observaram que, após a Revolução Francesa, muitos, senão a maioria, dos países europeus passaram por um processo de agitação popular, exigindo o alargamento dos direitos políticos. A democratização dos sistemas políticos passou pela consolidação das instituições representativas, coincidindo com a entrada das massas na história. A elite estendeu o sufrágio em resposta ao declínio da viabilidade ou legitimidade dos sistemas políticos e às ameaças revolucionárias dos excluídos.

A combinação dos processos de industrialização, de urbanização e do emprego fabril é apresentada como um fator que contribuiu para a liberalização dos sistemas políticos na Europa do século XIX. As mudanças na estrutura da sociedade e da economia e o esbatimento das desigualdades sociais durante o início do século XIX alteraram o equilíbrio do poder político – em particular, tornando muito mais fácil o exercício do poder pelos politicamente desprivilegiados (TILLY, 1995; TARROW, 1998). Adicionalmente, as mudanças ideológicas que ocorreram durante o período iluminista, a Revolução Francesa e a Guerra da Independência dos Estados Unidos da América alteraram a estrutura de valores sociais, questionando a natureza do governo representativo e a legitimidade da “velha” ordem política.

As teorias de modernização no período pós-Segunda Guerra Mundial enfatizavam os méritos correlacionais entre riqueza/rendimento produzido por um determinado país e probabilidade de democratização. Este paradigma permaneceu válido e consensual entre os vários autores durante muito tempo, fundado na evidência empírica de que o desenvolvimento económico transformava as sociedades, reduzindo a escassez e alterando os valores culturais, assim tornando as transições democráticas mais prováveis e as democracias mais estáveis (LIPSET, 1959).

Duas explicações alternativas tentam ultrapassar as limitações teóricas oferecidas pela teoria da modernização na compreensão da importância dos eventos históricos e das mudanças sociais profundas ocorridas no século XIX, designadamente o alargamento do sufrágio. A “hipótese da competição política” sustenta o papel do conflito no seio da elite, quando uma das fações, na tentativa de aumentar o seu apoio, mobiliza novos grupos para o sistema político. Este argumento, partilhado por Schattschneider (1942), Himmelfarb (1966) e Collier (1999), evidencia que o alargamento do sufrágio, por exemplo nos Estados Unidos, não foi uma concessão da elite às exigências dos desprivilegiados ou excluídos. Foi antes o resultado de conflitos entre grupos de interesse e a tentativa de alguns desses grupos de reforçar o seu poder político, concedendo aos excluídos o direito de votar. Esta hipótese é confirmada por algumas evidências históricas, incluindo a fornecida por Himmelfarb (1966), que explica como a competição entre Wings (William Gladstone) e Tories (Benjamin Disraeli) culminou com a extensão do sufrágio às classes médias através do British Reform Act (1832, 1867, 1884), com o intuito de evitar qualquer ameaça de revolução. Esta teoria sustenta que a luta pela influência de determinados grupos políticos que pretendiam aceder ao poder e às instituições (partidos políticos e sindicatos) determinou o alargamento do sufrágio, robustecendo as bases sociais de apoio a esses grupos políticos. Isto é, sob determinadas condições, as elites têm incentivos para democratizar ou alargar o direito de voto e, por conseguinte, redirecionar o processo político.  É neste quadro que os eleitores são alinhados na estrutura social de valores, através dos quais os partidos políticos alinham a sua oferta programática com as preferências eleitorais…

A segunda explicação alternativa é a “hipótese da ameaça revolucionária”, em linha com a tese de Moore (1966), sublinhando que a classe média constituiu a força motriz para a extensão do sufrágio, na expectativa de alterar (no futuro) o equilíbrio de poder. O modelo proposto por Acemoglu e Robinson (2000) sustenta que as extensões do sufrágio são expectáveis quando a elite governante enfrenta uma ameaça de insurreição transitória, uma explosão esporádica de agitação política. Neste sentido, os direitos são concedidos aos excluídos quando a elite receia que possam chegar ao poder pelo único meio disponível, ou seja, a revolução. Esta ameaça revolucionária ganha relevância quando a desigualdade é particularmente elevada entre a elite e os excluídos. De facto, as mudanças de padrão (de desigualdade) de rendimento criaram uma “janela de oportunidade” para reformas democráticas. O que aconteceu em Inglaterra confirma esta visão. Se, por um lado, a crescente desigualdade económica leva a uma crescente exigência pela democratização, por outro, a democracia é mais custosa para a elite incumbente. Ainda assim, a elite assume um cálculo estratégico, de incentivos e constrangimentos, para evitar a agitação social e a revolução. O alargamento do sufrágio altera o equilíbrio das instituições políticas. Portanto, atua como um compromisso com a redistribuição (de rendimentos, de direitos e liberdades políticas), abrindo a possibilidade de uma determinada sociedade se tornar democrática.

Todos estes elementos ajudam na compreensão dos processos históricos, sociais e económicos conducentes à democratização na Europa, no século XIX, em particular da extensão do direito de voto às mulheres. Ainda assim, como salientam alguns autores, a ameaça de revolução nos casos do Reino Unido, da França, da Alemanha e da Suécia foi um fator mobilizador para o alargamento do sufrágio aos segmentos mais pobres da sociedade (ZIBLATT, 2006).

A história e as fases de desenvolvimento do sufrágio

Alguns textos constitucionais mais antigos inscreveram o sufrágio masculino como universal durante a maior parte do século XIX, ainda que a elegibilidade do voto permanecesse condicionada por determinados critérios, designadamente a idade (homens adultos), a detenção de propriedade, o rendimento (deveriam ter algum rendimento) e o pagamento de impostos (censo). Estes critérios/qualificações consubstanciavam elementos sociais, sociológicos, posições de classe, que alinharam as posições e clivagens nas estruturas sociais na Europa ocidental e que contribuíram posteriormente para a génese dos partidos políticos e consequentemente da organização das preferências políticas dos eleitores (LIPSET, 1959; ROKKAN, 2009).

O critério operativo que classificava, por exemplo, o sufrágio na América hispânica era o referente vecino (vizinho), atribuído a alguém que tinha uma fonte regular de rendimento, residência permanente numa determinada comunidade e não era dependente de outros. Este era apenas um conceito sociológico, não legal. Várias tentativas foram encetadas para operacionalizar o conceito, através dos referentes “ter propriedade”, “exercer uma profissão” ou “ter uma ocupação em alguma atividade útil”, “sem sujeição a outro como servo ou trabalhador a dias” (no Peru, em 1823), ou “exercer uma profissão útil ou ter meios de subsistência conhecidos” (na Costa Rica, em 1824). Estes exemplos ilustram a forma informal e ambígua com que as autoridades locais determinavam a elegibilidade para o voto.

Nestes países, a nacionalização da cidadania transformou um conceito social em jurídico, significou a substituição de critérios vagos por limites específicos de rendimentos ou impostos, por vezes acompanhados de critérios de instrução. De entre os 19 países onde foi concedido o direito de voto a todos os homens independentes, o sufrágio foi depois restringido em 16. Por exemplo, a Libéria, que restringiu o voto em 1847, e outros países que introduziram o sufrágio antes de 1848 condicionaram o sufrágio com base em critérios de propriedade, rendimento ou instrução. A Grécia e o México (que alargou o sufrágio a todos os homens em 1847) ou El Salvador (que manteve a elegibilidade do voto a partir da categoria de vecino) foram os únicos países que alargaram a amplitude do direito ao voto a partir de 1847. Com a exceção de alguns proprietários de terras do Império Austríaco, nenhuma mulher podia votar em eleições antes de 1893 (PRZEWORSKI, 2009).

Em vários países, os critérios de elegibilidade do voto estabeleceram o eixo de competição política entre Conservadores e Liberais, fazendo oscilar os determinantes para o direito de voto de acordo com a sua posição política num determinado momento. A França constitui um dos exemplos mais ilustrativos de um país que oscilou nos termos de acesso ao sufrágio, desde critérios menos restritivos, como o rendimento, a critérios mais apertados, como os de rendimento e instrução; regressando ao rendimento, ao sufrágio universal masculino, ao rendimento, tendo apenas universalizado o sufrágio em 1945.

A história do sufrágio sofreu, ao longo dos tempos, avanços e recuos, nomeadamente nas categorias de operacionalização, i.e., os termos definidores do direito de voto – Quem pode votar? Os homens. Quais? Aqueles que i) possuem propriedade; ii) propriedade de algum valor ou rendimento acima de um determinado limite, ou pagamento de impostos de alguma expressão (censo), ocupação profissional ou instrução; iii) propriedade ou rendimento, ou pagamento de impostos ou ocupação profissional, ou instrução; iv) alfabetização ou alfabetização ou rendimento; v) independência; vi) todos acima de alguma idade, talvez com requisitos de residência, exceto os legalmente desqualificados (“masculinidade”).

Quanto às mulheres, a regra era a de que nenhuma mulher teria direito a voto. Uma das limitações que mais impactos ofereceu no âmbito da amplitude do corpo eleitoral foram as restrições impostas às mulheres. O principal argumento contra a concessão do direito de voto às mulheres residia na sua dependência do homem e na sua impreparação para os assuntos públicos.

O regime censitário prevaleceu durante o século XIX entre os países e territórios dependentes, onde o voto masculino era a norma. Os critérios de propriedade, rendimento ou instrução subsistiram até ao final da Segunda Guerra Mundial. A Nova Zelândia (1893), a Austrália (1901), a Finlândia (1907) e a Noruega (1913) foram os países que atribuíram às mulheres o direito ao voto, nos mesmos termos que as incluíam no corpo político/eleitoral que os homens.

Com a proclamação da Declaração Universal dos Direitos Humanos das Nações Unidas em 1948, que proibiu todo o tipo de discriminação e igualdade de direitos entre homens e mulheres, o sufrágio foi universalizado. Se conceder o direito de voto às mulheres era inconcebível antes de 1860, tornou-se inevitável depois de 1948. Em 1970, as mulheres podiam votar em 171 países. Embora a literatura sobre o sufrágio feminino seja extensa – a maior parte dos escritos é dedicada às mulheres –, tende a ser hagiográfica e pouco analítica, assumindo que o sufrágio foi implicitamente conquistado como resultado do patriotismo heroico de eminentes sufragistas. A longo prazo, os determinantes sociológicos parecem predominantes na questão do sufrágio, fenómeno que surge na agenda política apenas quando uma parte das mulheres de classe média-alta detém instrução e começa a trabalhar fora de casa, nas fábricas.

One man, one vote, one value

São apontados vários estágios de desenvolvimento no sentido da democracia eleitoral igualitária, agrupados em cinco etapas: i) a fase pré-revolucionária, marcada por variações locais nas práticas do direito de voto, que reconhece implícita ou explicitamente a qualidade de membro (membership) a alguns estratos da população – nobreza, clero, corporações de mercadores e artesãos e, em alguns casos, campesinato – como uma condição de cidadania política; ii) na antecâmara das Revoluções Americana e Francesa, é identificado um aumento das regras de acesso ao voto, ainda que a regulação estrita à arena política sob um regime censitário, acompanhado pela igualdade formal, que permitia aos cidadãos votar de acordo com os critérios de propriedade e rendimento; iii) a primeira fase da mobilização das massas é caracterizada pelo alargamento do sufrágio, embora com restrições baseadas em desigualdades formais; iv) a fase do voto masculino, em que os critérios de base social e económica que conferiam aos homens de uma determinada idade o direito de voto foram abolidos; e v) a fase do sufrágio universal, em que se verificaram avanços na maximização da universalidade e igualdade dos direitos de cidadania através do alargamento do sufrágio às mulheres e aos jovens (abaixo dos 21 anos), marcando uma tendência clara na universalização dos direitos políticos (ROKKAN, 2009).

Com o fim da Segunda Guerra Mundial e com o consequente desmantelamento dos impérios coloniais, o princípio “um homem, um voto” foi universalizado. A emancipação do eleitor encontra-se intimamente ligada à luta pela igualdade social e pela exigência de direitos e liberdades políticas.

A organização do processo eleitoral determinou historicamente uma luta entre os detentores de direito de voto e os excluídos desse direito. Os sufrágios restritos pretendiam utilizar vários critérios que permitiam garantir a qualidade do eleitorado: raça (sufrágio racial), género (sufrágio masculino), idade e educação (sufrágio capacitário) e rendimento (sufrágio censitário). Vários condicionalismos foram introduzidos para limitar o direito ao sufrágio, sendo aplicados diferenciadamente em vários países. Em suma, a extensão do sufrágio concretiza a “ordem pluralista” (DAHL, 1989), i.e., a distribuição do poder político nas sociedades modernas.

O caso português

A Revolução dos Cravos abriu caminho à universalização do direito de voto em Portugal com as primeiras eleições, as eleições para a Assembleia Constituinte em 1975. Até então, persistiam restrições de género, literacia, capacidade económica ou ocupação socioprofissional na determinação da capacidade eleitoral ativa dos cidadãos.

Vários momentos marcaram o percurso de extensão do sufrágio em Portugal. Durante a Primeira República, a lei eleitoral publicada a 14 de março de 1911, manteve as restrições capacitárias – idade, literacia ou chefes de família – como condições necessárias à elegibilidade para o voto. Um episódio histórico é apontado como um lapso no articulado desta lei, ao não considerar o género como requisito excludente, o que veio a permitir a Carolina Beatriz Ângelo a inscrição no recenseamento eleitoral, porque cumpria os requisitos definidos. A situação foi corrigida pela nova redação de 3 de julho de 1913, restringindo o voto aos cidadãos do sexo masculino, maiores de 21 anos e com instrução. Apenas em 1931 foi reconhecido às mulheres o direito de voto, ainda que limitado às detentoras de cursos secundários ou superiores (decreto n.º 3907/1931).

Com o 25 de Abril de 1974, o sufrágio universal ganhou expressão e normalizou-se. Excecionalmente, a comissão eleitoral criada em agosto de 1974 decidiu não atribuir imediatamente o direito ao voto e de ser eleito a um número vasto de pessoas pelo facto de terem desempenhado cargos públicos durante a Ditadura Militar e o Estado Novo (RAIMUNDO, 2018).