Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia [Dicionário Global]

A Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia constitui um marco no processo de evolução da União.

Foi proclamada solenemente, em dezembro do ano 2000, em Nice, tendo sido o resultado de um processo original de criação de instrumentos jurídicos no plano europeu. Não foi acordada através de um processo de negociação entre os governos dos Estados-membros, mas através de uma assembleia, criada para o efeito, que se designou como “Convenção”. Esta assembleia, presidida por Roman Herzog, era composta por quinze representantes dos Chefes de Estado e de Governo, um representante do Presidente da Comissão Europeia, dezasseis deputados europeus e trinta membros dos parlamentos nacionais.

O mandato que a Convenção recebeu foi o de reunir na Carta os direitos fundamentais vigentes na União, dando-lhes maior visibilidade e certeza. Desde o primeiro momento, houve a preocupação de salientar que a Carta não visava conferir novas competências ou responsabilidades aos Estados-Membros, nem tinha uma pretensão inovadora. Era chegado o momento de assumir claramente a vinculação da União aos direitos fundamentais e de o fazer através da elaboração de uma “Carta de Direitos”, de um Bill of Rights.

Para compreender a razão pela qual a União Europeia, criado em 1957, pelo Tratado de Roma, só em 2000 aprovou o seu Bill of Rights, importa ter presente que, ao contrário do Conselho da Europa, organização internacional criada em 1949 com o objetivo político bem determinado de promover os direitos fundamentais, no Tratado de Roma, estava ausente qualquer referência a direitos fundamentais.

No final da década de 70 e na década de 80 do século XX, ficou progressivamente claro que as políticas da então Comunidade Económica Europeia eram suscetíveis de provocar tensão com direitos fundamentais dos cidadãos e de empresas. Surgiram vários casos no Tribunal de Justiça e em Tribunais Constitucionais (sobretudo alemão e italiano) em que se questionava a compatibilidade de medidas adotadas pelas Comunidades com os direitos fundamentais.

Tendo surgido a consciência de que existiam problemas que exigiam o controlo de atos comunitários com os direitos fundamentais – e surgiriam no futuro certamente mais -, impunha-se criar instrumentos e mecanismos que permitissem às Comunidades proceder a esse mesmo controlo.

Em 1992, o Tratado de Maastricht, pela primeira vez, inclui entre as suas normas os direitos fundamentais. Assim sucedeu no artigo F do Tratado da União Europeia, que reza assim: A União respeitará os direitos fundamentais tal como os garante a Convenção Europeia de Salvaguarda dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma em 4 de Novembro de 1950, e tal como resultam das tradições constitucionais comuns aos Estados-membros, enquanto princípios gerais do direito comunitário.

Não dispondo de um catálogo próprio, a União encontra na Convenção Europeia dos Direitos Humanos – adotada, em 1950, no quadro do Conselho da Europa, organização internacional a que todos os Estados-membros pertenciam – e nas Constituições nacionais as fontes para os direitos fundamentais, que a União reconhece como princípios gerais do direito comunitário.

Mais tarde, em 1997, o Tratado de Amesterdão alterou esta norma, que passou a ter a seguinte redação: A União assenta nos princípios da liberdade, da democracia, do respeito pelos direitos do homem e pelas liberdades fundamentais, bem como do Estado de Direito, princípios que são comuns aos Estados-membros. (artigo 6º). No Tratado, faz-se também referência aos direitos sociais fundamentais, tal como definidos na Carta Social Europeia, assinada em Turim, em 1961, e na Carta Comunitária dos Direitos Sociais Fundamentais e dos Trabalhadores, de 1989 (artigo 117º).

O passo seguinte foi a criação do seu próprio Bill of Rights: a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.

Apesar de não ter pretensão inovatória, é um catálogo de direitos humanos do século XXI, original na sua sistematização e enfrentando problemas novos (como a eugenia ou a clonagem reprodutiva, expressamente proibidas no artigo 3º).

A originalidade da sistematização consiste na arrumação dos direitos em seis títulos: Dignidade (Título I), Liberdades (Título II), Igualdade (Título III), Solidariedade (Título IV), Cidadania (Título V) e Justiça (Título VI).

A Carta pretendeu romper com uma conceção bipartida dos direitos fundamentais, que distingue direitos de liberdade e direitos sociais e que encontra manifestações várias nas Constituições e no direito internacional, quer de âmbito regional, quer de âmbito universal. Na Carta, fez-se um esforço de repensar o lugar dos direitos, distribuindo-se estes segundo critérios novos. Se olharmos para esta sistematização, interpela-nos a inserção sistemática de alguns direitos – assim, por exemplo, o direito à educação aparece, no artigo 14º, no título das Liberdades. No mesmo título aparece a liberdade de empresa. A Carta assume-se como o instrumento que mostra ser possível resgatar a unidade e a indivisibilidade perdidas dos direitos.

Há, no entanto, duas diferenciações subtis que a Carta contém.

Uma é originária, está presente desde 2000, tendo sido introduzida logo na enunciação dos diferentes direitos. Alguns dos direitos consagrados na Carta– à informação e à consulta dos trabalhadores na empresa (artigo 27º), de negociação e de ação coletiva (artigo 28º), de proteção em caso de despedimento sem justa causa (artigo 30º), à segurança social e à assistência social (artigo 34º), à proteção da saúde (artigo 35º), o acesso a serviços de interesse económico geral (artigo 36º) – remetem para as legislações e práticas nacionais.

Aparentemente, tal significará que a invocação desses direitos carece de uma prévia intervenção de determinação do seu conteúdo pelas autoridades estaduais de cada Estado-membro, a quem estas normas se dirigem, em primeira linha. Sem essa intervenção conformadora, o titular do direito não pode exigir a satisfação da sua pretensão baseada em tais direitos.

A outra diferenciação subtil incluída na Carta, em 2007, durante a Convenção sobre o Futuro da Europa, consistiu na distinção entre direitos e princípios.

No artigo 51º, inscreveu-se que os destinatários da Carta devem respeitar os direitos, observar os princípios e promover a sua aplicação. No artigo 52º, os quatro primeiros números referem-se aos direitos e liberdades, enquanto no número 5 se refere que as disposições da Carta  que contenham princípios só podem ser invocadas judicialmente, de modo restrito.

Ou seja, a conceção aparentemente unitária dos direitos fundamentais convive com duas diferenciações: os direitos fundamentais diretamente invocáveis versus os direitos fundamentais invocáveis de acordo com as legislações e práticas nacionais e os direitos-direitos versus direitos-princípio.

A Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia é um instrumento que tem particularidades quanto ao seu âmbito de aplicação. Este está definido no seu artigo 51º, entre as chamadas cláusulas horizontais, incluídas no Título VII, que se seguem ao catálogo substantivo de direitos, desenvolvido nos primeiros seis títulos da Carta suprarreferidos. Nos termos desse artigo: As disposições da presente Carta têm por destinatários as instituições, órgãos e organismos da União, na observância do princípio da subsidiariedade, bem como os Estados-Membros, apenas quando apliquem o direito da União.

A Carta tem, portanto, dois tipos de destinatários diferentes.

Em primeiro lugar, dirige-se às instituições, órgãos e organismos da própria União. O uso desta fórmula tripartida “instituições, órgãos e organismos” é recorrente nos Tratados (artigo 15º, 16º, 123º, 124º, 127º et caetera do TFUE). As instituições têm a sua raiz nos Tratados e estão elencadas no artigo 13º do Tratado da União Europeia. Em relação aos órgãos e aos organismos – muitos destes criados por atos de direito derivado -, mais do que precisar a distinção entre ambos, importa atentar na intenção abrangente da norma: o objetivo é sujeitar todas as autoridades da União Europeia, criadas pelo Direito primário ou secundário, a uma estrita vinculação à Carta, que tem este primeiro desígnio: tornar claro e visível que todos os poderes exercidos pela União têm de respeitar os direitos fundamentais.

Em segundo lugar, são também destinatários da Carta os Estados-membros da União, mas apenas quando apliquem o direito da União.

Circunscrever, a partir desta fórmula, o âmbito exato de vinculação dos Estados-membros não é tarefa simples e é uma questão que tem ocupado intensamente a doutrina e a jurisprudência.

A Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia foi adotada em 2000, mas, num primeiro momento, foi-lhe negada eficácia vinculativa. Esta veio a ser reconhecida pelo Tratado de Lisboa, que a equipara, quanto ao seu valor jurídico, aos Tratados.

O reconhecimento da vinculatividade da Carta não significou, no entanto, o afastamento das outras fontes de direitos fundamentais reconhecidas desde o Tratado de Maastricht. Nos termos do artigo 6º, número 3, do Tratado da União Europeia continuam a ser princípios gerais do Direito da União, os direitos fundamentais tal como os garante a Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais e tal como resultam das tradições constitucionais comuns aos Estados-Membros.

A Carta – pela sua génese, sistematização, conteúdo, processo de reconhecimento e pelos problemas que a sua interpretação tem levantado – representou um passo importante no processo de afirmação da União como um projeto político que se baseia nos valores indivisíveis e universais da dignidade do ser humano, da liberdade, da igualdade e da solidariedade; assenta nos princípios da democracia e do Estado de direito, como se lê no próprio Preâmbulo da Carta, numa fórmula que sintetiza a sua própria razão de existir.