União Europeia [Dicionário Global]

A preocupação com a salvaguarda e promoção dos direitos humanos remonta às origens do processo de integração europeia. Embora reconhecesse a centralidade do papel da integração económica na visão de uma Europa livre de guerras, o antigo ministro dos Negócios Estrangeiros francês, Robert Schuman, na sua histórica Declaração, destacou a importância de proporcionar condições de vida dignas aos trabalhadores das indústrias do carvão e do aço, atribuindo como uma das missões da futura primeira Comunidade Económica a “[…] harmonização no progresso das condições de vida da mão de obra dessas indústrias” (Declaração Schuman, 1950). A visão de Schuman e de outros pais fundadores do projeto europeu, tais como Konrad Adenauer e De Gasperi, lembrando as palavras de Jean Monnet, não foi implementada de um só golpe. Foram necessários múltiplos compromissos, ações e decisões comuns para que a agenda dos direitos humanos ficasse refletida em diferentes acordos constitutivos e instituições.

De modo a caracterizar e analisar a dimensão da União Europeia (UE) vocacionada para a promoção dos direitos humanos, o presente texto será dividido em duas secções. Ao passo que a primeira elucidará os esforços pioneiros de inclusão dos direitos humanos nos primórdios do processo de integração europeia, a segunda explorará como a agenda dos direitos humanos é implementada no quadro da arquitetura institucional da UE, dando especial ênfase à Comissão Europeia, ao Conselho da UE e ao Parlamento Europeu (cf. BOGDANDY, 2000).

De desígnio fundacional a valor central: os direitos humanos na União Europeia

A década de 60 do século XX contribuiu decisivamente para uma mudança de paradigma no tocante à definição do locus dos direitos humanos no projeto europeu – de desígnio fundacional a valor central. O início da mudança ficou a dever-se a uma decisão do Tribunal de Justiça Europeu (TJE) que estatuiu o respeito pelos direitos fundamentais como parte do legado da Comunidade Económica Europeia (cf. TRIBUNAL DE JUSTIÇA EUROPEU, 1969). Dessa altura em diante, uma violação dos direitos fundamentais seria considerada pelo TJE uma violação à ordem legal da Comunidade Europeia (cf. SCHIMMELFENNIG, 2006). Todavia, somente em 1986 é feita a primeira referência explícita aos direitos humanos no texto de um tratado comunitário. O preâmbulo do Ato Único Europeu sublinhou a necessidade de “fazer valer muito especialmente os princípios da democracia e do respeito pelo Direito e pelos Direitos do Homem, aos quais estão ligados” (Acto Único Europeu, 1986, 2). Um terceiro passo importante na evolução da agenda da UE respeitante aos direitos humanos ficou consubstanciado no art. 8.º do Tratado de Maastricht (1993), que destacou o respeito aos direitos dos homens e das liberdades fundamentais como princípios que assentam a UE (cf. BESSON, 2006), ao estipular que “Os cidadãos da União gozam dos direitos e estão sujeitos aos deveres previstos no presente Tratado” (art. 8.º, n.º 2).

Outro marco nessa agenda deve ser associado à Cimeira de Colónia, de junho de 1999, a qual teve como resultado a Convenção Europeia dos Direitos Humanos (CEDH), adotada no âmbito do Conselho da Europa. Lembrando que a “defesa dos direitos fundamentais constitui um princípio fundador da União Europeia e uma condição imprescindível para a sua legitimidade” e que o “empenho da União no respeito pelos direitos fundamentais foi confirmado e formalizado na jurisprudência do Tribunal de Justiça Europeu”, os líderes políticos dos Estados-Membros da UE selaram um acordo em defesa da elaboração de uma Carta dos Direitos Fundamentais da UE. Dessa forma, deram expressão à “importância primordial de tais direitos e o seu alcance para os cidadãos da União” (CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA, 1999). O Conselho Europeu considerou que a Carta deveria abranger “os direitos em matéria de liberdade e igualdade e os direitos processuais fundamentais, tal como garantidos na Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais e como resultam das tradições constitucionais comuns dos Estados-Membros enquanto princípios gerais do direito comunitário”, assim como deveriam ser “tidos em conta os direitos económicos e sociais que se encontram consignados na Carta Social Europeia e na Carta Comunitária dos Direitos Sociais Fundamentais dos Trabalhadores (art. 136.º do TCE)” (CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA, 1999)

Apesar da existência da CEDH, em vigor desde 1953, a adesão da UE a essa Convenção foi apontada como sendo possivelmente suficiente para materializar os objetivos assumidos na Cimeira de Colónia (cf. DOUGLAS-SCOTT, 2011). No entanto, ficou claro para muitos que, dada a sua complexidade institucional e funcional, bem como a sua estrutura, assente em dinâmicas internas e internacionais, a Carta dos Direitos Fundamentais da UE seria um documento com um alcance mais inclusivo, de modo a cobrir um maior leque de áreas e dimensões e promover uma divisão de trabalhos com a CEDH, ao passo que a primeira estaria vinculada à aplicação da lei da UE e a segunda à ação externa da União. A sua elaboração e discussão foi relativamente célere, na medida em que a Carta de Direitos Humanos da UE foi aprovada no quadro da Cimeira de Nice, em dezembro de 2000. No entanto, é digno de nota que essa aprovação resultou de um acordo eminentemente político, não produzindo efeitos vinculativos de natureza legal (cf. DOUGLAS-SCOTT, 2011).

O corolário do processo evolutivo exposto nas linhas acima é o Tratado de Lisboa, assinado em 2007, porquanto no novo art. 6.º do Tratado da União Europeia (TUE) os direitos humanos ganharam o status de princípio geral da lei da UE. Além disso, as sanções passaram a ser consignadas como instrumentos de resposta no caso de violações dos direitos humanos (art. 7.º do TUE). No que concerne ao Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), os arts. 19.º e 157.º expressam a preocupação com o tópico no quadro das dinâmicas internas da União, ao disporem, respetivamente, sobre o combate à discriminação e sobre a igualdade de género no trabalho. Deste modo, a partir da entrada em vigor do Tratado de Lisboa, em 2009, a Carta de Direitos Fundamentais da UE entrou em vigor, sendo que este documento passou a ter um cariz vinculativo enquanto termo de referência legal que deve pautar todas as decisões judiciais e políticas da UE. (cf. DOUGLAS-SCOTT, 2011)

A Carta de Direitos Fundamentais da UE

Tal como mencionado, a Carta de Direitos Fundamentais da UE foi proclamada por ocasião da Cimeira de Nice, em 2000. Porém, esta só ganhou força de lei, passando a servir de base legal de apoio e justificação na tomada de decisões políticas da UE e de decisões judiciais do TEJ, após o início da vigência do Tratado de Lisboa. Apesar desse intervalo temporal de quase uma década, o teor e alcance da Carta reveste-se de grande significado em qualquer estudo sobre o papel da UE na promoção dos direitos humanos. De resto, o preâmbulo da Carta expressa a importância primordial dos direitos humanos como parte do alicerce normativo da UE, incluindo-se aqui “os direitos que decorrem, nomeadamente, das tradições constitucionais e das obrigações internacionais comuns aos Estados-Membros, da Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, das Cartas Sociais aprovadas pela União e pelo Conselho da Europa, bem como da jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia e do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem” (Carta dos Direitos Fundamentais, 2016, 2).

No que respeita ao conteúdo do documento em apreço, este está organizado por sete títulos, a saber: Dignidade Humana; Liberdades; Igualdade; Solidariedade; Cidadania; Justiça e Disposições Gerais. Ao todo, estão consignados 54 direitos, indivisíveis e universais. Ficou igualmente reconhecida na Carta o conceito de “cidadania da União”, conferindo ao “cidadão da União” direitos a serem gozados em todo território da UE (Carta dos Direitos Fundamentais, 2016). O documento sugere uma análise multidimensional, ao apresentar os direitos que esse cidadão possui e os deveres que deverá cumprir como parte da UE. Se a nível formal a Carta tem providenciado o principal referencial, no plano prático é preciso analisar os programas e meios de implementação de direitos humanos (cf. HUBER, 2013)

O Instrumento Europeu para a Democracia e Direitos Humanos

O principal instrumento utilizado pela UE no domínio da defesa dos direitos humanos é o Instrumento Europeu para a Democracia e Direitos Humanos (IEDDH), criado em 2006. Na sua essência, trata-se de um instrumento financeiro de apoio à ação externa da UE na área da promoção e apoio da democracia e dos direitos humanos. O IEDDH guia-se por objetivos de ação que norteiam a execução das propostas e dos projetos financiados: a promoção dos direitos humanos e das liberdades fundamentais previstos na Declaração Universal dos Direitos Humanos (1948), da Organização das Nações Unidas (ONU), sobretudo nos países em que estes se encontrem ameaçados; o fortalecimento da sociedade civil, i.e., a participação dos cidadãos dos países em causa na defesa dos direitos humanos, e a democracia junto de intervenientes políticos e sociais relevantes (i.e., instituições estatais e autoridades locais). Outro objetivo do IEDDH é a promoção dos arranjos internacionais e regionais de proteção aos direitos humanos, bem como a prestação de assistência para a organização e realização de missões de observação eleitoral conduzidas pela UE, tendo em vista a melhoria dos processos democráticos e eleitorais em terceiros Estados. Um exemplo de aplicação desse instrumento pode ser visto através das parcerias estratégicas da UE, como a parceria EU-India (cf. JAIN, 2017).

Os direitos humanos no quadro da arquitetura institucional da União Europeia: o Conselho da União Europeia, a Comissão Europeia e o Parlamento Europeu

Uma vez tecidas as considerações mais importantes sobre a forma como a UE trata as matérias atinentes aos direitos humanos e como estes são reconhecidos nos tratados comunitários e promovidos a nível internacional através do IEDDH, importa identificar as principais instituições da UE que contribuem para tornar tangível o empenho e o compromisso da União com o respeito pelos direitos humanos e liberdades fundamentais, que é promovido conjuntamente com os princípios da democracia. Essas instituições são o Conselho da União Europeia, a Comissão Europeia e o Parlamento Europeu.

O Conselho da União Europeia e as suas linhas de atuação na área dos direitos humanos

O Conselho da UE coloca a preservação e o reforço da Carta, assim como a adesão da UE à Convenção Europeia dos Direitos Humanos, como linhas de atuação que pautam as decisões relacionadas com a área dos direitos humanos. Além disso, assinale-se que, em 2014, o Conselho publicou um documento que define as principais diretrizes que deverão ser tidas em consideração pelos funcionários que lidam com essa matéria, tantas vezes controversa (cf. CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA, 2015). O objetivo do documento, intitulado “Compatibilidade com os direitos fundamentais”, é promover a accountability do Conselho perante as regras atinentes à defesa dos direitos humanos da UE, de modo a gerar mecanismos de verificação dos projetos tutelados pelo Conselho e a sua compatibilidade com essas mesmas regras. Neste documento há uma menção aos procedimentos administrativos do Conselho, os quais preveem uma discussão tripartida com a Comissão e o Parlamento Europeu sobre compliance com os direitos humanos de projetos em fase de elaboração, antes que uma versão final destes seja publicada (cf. CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA, 2015).

Um dos exemplos mais ilustrativos desse procedimento ocorreu durante a Cimeira Social, que teve lugar no Porto, em maio de 2021, no âmbito da quarta presidência portuguesa do Conselho da UE. Um grande passo para a integração europeia, à luz dos desafios apresentados pela pandemia de COVID-19, foi o chamado Compromisso do Porto, que representou uma resposta política assinalável da UE aos desafios suscitados pela pandemia, além das preocupações com a recuperação económica dos países da UE. Esse compromisso incluiu medidas tendentes à promoção da literacia, de um maior alcance da educação e, consequentemente, de um aumento da entrada de indivíduos no mercado de trabalho, temas que estão presentes na Carta e que tornaram a Cimeira do Porto um marco em termos da atuação do Conselho na área dos direitos humanos. (cf. CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA, 2021)

As diretrizes da Comissão Europeia no âmbito da promoção dos direitos humanos

A preocupação da Comissão Europeia com a defesa e promoção dos direitos humanos e liberdades fundamentais está bem patente nas principais diretrizes que pautam a sua atuação nessa área específica, explicitadas no documento oficial administrativo intitulado “A aplicação da abordagem baseada em direitos humanos para as parcerias internacionais” (Human Rights Based Approach) (COMISSÃO EUROPEIA, 2015). A primeira diretriz demonstra uma preocupação com a igualdade de género no plano internacional, apresentando como princípio de ação a cooperação internacional e interinstitucional para o avanço do tema a nível mundial. A segunda diz respeito à proteção dos direitos humanos no plano internacional, através do diálogo político e das políticas de ajuda ao desenvolvimento e à cooperação através da estrutura multilateral promovida pela ONU (COMISSÃO, 2021). Conforme referido anteriormente, um dos contributos do Tratado de Lisboa foi a consagração no plano jurídico do conceito de “cidadão da União”, decorrente da natureza legalmente vinculativa da Carta. A terceira diretriz é dirigida a preservar essa cidadania da União, de modo a fomentar uma noção de “espaço de liberdade, segurança e justiça, [que] coloca o ser humano no cerne da sua ação” (Carta dos Direitos Fundamentais, 2016, 2). A quarta diretriz assenta numa ligação direta com o Conselho da UE, já que a Comissão também se compromete a defender a Carta Europeia dos Direitos Fundamentais. As restantes diretrizes incidem em temas específicos da atuação da Comissão, sendo eles a justiça criminal, a justiça civil, a digitalização da justiça e a proteção de dados. Por outro lado, abordam temas como a ação internacional voltada para a antidiscriminação, a resistência do Estado de Direito, o combate à discriminação no espaço europeu e Estados vizinhos e os direitos da criança (cf. COMISSÃO EUROPEIA, 2021).

O Parlamento Europeu e a defesa dos direitos humanos na sua estrutura e plenário

As razões que estão na génese da criação do Parlamento Europeu, enquanto pilar da representação dos povos democráticos europeus, que elegem os seus membros por sufrágio universal desde 1979, aproximam, de forma natural e matricial, esta instituição da defesa dos direitos humanos. É interessante notar que, a partir de 1975, na sequência da adoção da Ata Final de Helsínquia, que lançou a Conferência sobre a Segurança e Cooperação na Europa, o Parlamento Europeu assumiu um compromisso formal com a área dos direitos humanos que passou a informar os seus pareceres, propostas e iniciativas.

Tendo por base diversos mecanismos e diferentes fora internos de discussão sobre os direitos humanos, o Parlamento Europeu desenvolve as suas atividades em defesa dos direitos humanos e liberdades fundamentais em várias frentes, nomeadamente no quadro das suas comissões, delegações r decisões adotadas em sede de plenário (cf. PARLAMENTO EUROPEU, 2021). Ao nível das suas comissões, em particular, o Parlamento possui a Subcomissão de Direitos Humanos, que opera sob a égide da Comissão dos Assuntos Externos, da Comissão do Desenvolvimento, do Emprego e Assuntos Sociais, da Comissão de Educação e Cultura e da Comissão de Direitos das Mulheres e Igualdade de Género, de entre outras (cf. PARLAMENTO EUROPEU, 2021). O tema dos direitos humanos perpassa o trabalho de todas as delegações, sejam estas de natureza multilateral ou bilateral, dado que, a partir da entrada em vigor do Tratado de Lisboa, as boas práticas em matéria de direitos humanos passaram a ser objeto de reforço também a nível parlamentar, interparlamentar e nas suas relações inter-regionais, a exemplo da Delegação do Parlamento Europeu à Assembleia Parlamentar Euro-Latino-Americana para as relações com os parlamentos latino-americanos e da Delegação do Parlamento Europeu para as relações com a Península Coreana, com o Parlamento da  República da Coreia, dentre outras delegações (cf. PARLAMENTO EUROPEU, 2021). Além das decisões adotadas pelas comissões e delegações do Parlamento Europeu, certas propostas votadas em sede de plenário têm conferido visibilidade e relevância acrescidas às questões relacionadas com os direitos humanos. Um exemplo desse tipo de decisões foi aquela que resultou na criação do Prémio Sakarov, em 1985, para distinguir indivíduos com destaque no seu trabalho pela defesa dos direitos humanos e da democracia. O primeiro prémio foi atribuído em 1987 a Nelson Mandela.