Asilo, Direito de [Dicionário Global]

A palavra asilo tem a sua origem etimológica na palavra grega – “asilon” (ἄσυλος, -ον) -, um adjetivo que qualifica pessoas ou lugares como não pilhados, que não podem ser pilhados ou violentados, invioláveis.

A evolução semântica da palavra permitiu o seu uso em muitos e variados contextos.

Correntemente, o asilo designa um estabelecimento de caridade onde são recebidos os que não têm lar estável, crianças pobres ou órfãs, pessoas doentes ou idosas.

A palavra pode também ter o sentido de inviolabilidade enquanto característica reconhecida a um espaço. É com este sentido que os primeiros textos constitucionais portugueses usam a palavra. Assim, na Constituição de 1822, garante-se a inviolabilidade do domicílio com as palavras: “a casa de todo o Português é para ele um asilo” (artigo 5º da Constituição Republicana de 1911).

Deste sentido de espaço protegido, imune às investidas do agente da perseguição, o asilo passou progressivamente a designar não o lugar, mas a proteção concedida através do acolhimento.

A concessão do asilo caracteriza-se, então, por ser um ato de proteção a uma pessoa em perigo.

Através dele, um detentor de poder, dentro dos limites em que se exerce o seu poder, protege uma ou mais pessoas contra um outro poder. O asilo tem como característica fundamental o facto de consistir na interposição protetora de um terceiro poder entre uma autoridade e o seu sujeito; as suas motivações ou a personalidade dos seus atores podem ser da mais variada natureza.

O asilo, hoje, significa o ato de proteção internacional concedida por um Estado a um não-nacional, cuja vida, liberdade ou integridade está ameaçada no seu país de origem (Estado da nacionalidade ou de residência habitual).

Começou por ser visto como uma prerrogativa de soberania dos Estados, mas, depois da Segunda Guerra Mundial, passou a ser apresentado como um dos direitos humanos que devem ser garantidos a todas as pessoas que sejam vítimas de perseguição.

Assim, na Declaração Universal dos Direitos Humanos, de 1948, o artigo 14º prevê o direito de asilo nos seguintes termos: “Toda a pessoa sujeita a perseguição tem o direito de procurar e de beneficiar de asilo em outros países.”.

Apesar de não ser um instrumento vinculativo, este enunciado eleva à grande Carta Internacional dos Direitos Humanos o direito de asilo.

A generalidade dos direitos previstos na Declaração de 1948 foi integrada e desenvolvida nos Pactos de 1966, com caráter vinculativo, o Pacto Internacional relativo aos Direitos Civis e Políticos e o Pacto Internacional relativo aos Direitos Económicos, Sociais e Culturais. O mesmo não sucedeu com o direito de asilo, ausente dos Pactos.

Em 1951, foi adotada a Convenção de Genebra sobre o Estatuto dos Refugiados, que não prevê o direito de asilo, mas é o instrumento mais relevante neste domínio. Os Estados não se vincularam a garantir proteção aos refugiados, mas acordaram alguns aspetos essenciais para a proteção das pessoas vítimas de perseguição. Salientam-se dois: a definição de quem é refugiado e o compromisso com uma forma de proteção aos refugiados, que consiste no non-refoulement.

No artigo primeiro da Convenção de Genebra, o refugiado é definido como uma pessoa “que, em consequência de acontecimentos ocorridos antes de 1 de janeiro de 1951, e receando com razão ser perseguida em virtude da sua raça, religião, nacionalidade, filiação em certo grupo social ou das suas opiniões políticas, se encontre fora do país de que tem a nacionalidade e não possa ou, em virtude do dito receio, não queira pedir a proteção daquele país”. Aquela restrição temporal viria a ser eliminada pelo Protocolo de Nova Iorque, de 1967. Assim, atualmente, cabem na definição de refugiado todos aqueles que receiam com razão ser perseguidos em virtude da sua raça, religião, nacionalidade, pertença a certo grupo social ou das suas opiniões políticas. Além destas condições, a Convenção de Genebra prevê que só pode ser reconhecido estatuto de refugiado a quem não tenha praticado atos contrários aos fins e aos princípios da Nações Unidas, não tenha cometido crimes contra a paz, crimes de guerra ou crimes contra a humanidade e não tenha praticado crimes graves de direito comum.

No artigo 33º da Convenção, prevê-se a garantia mais forte hoje reconhecida aos refugiados no plano internacional geral: o direito ao non-refoulement. Não tenho sido possível a consagração do direito de asilo, do direito a obter proteção com o correspondente dever de acolhimento por parte dos Estados, o sucedâneo de proteção que foi possível criar foi este: o da proteção face ao refoulement, que apenas garante aos refugiados que não poderão ser expulsos “para as fronteiras dos territórios onde a sua vida ou a sua liberdade sejam ameaçadas em virtude da sua raça, religião, nacionalidade, filiação em certo grupo social ou opiniões políticas”.

Se, no plano internacional, não foi possível ir mais longe, no plano interno, estadual, alguns Estados reconheceram plenamente o direito de asilo, enquanto posição jurídica subjetiva oponível ao Estado, exigindo deste a proteção no seu território aos titulares daquele direito. Em muitos Estados, tal sucedeu mesmo no plano constitucional. Assim aconteceu na França, que tem o direito de asilo inscrito no preâmbulo da Constituição de 1946, na Itália, que consagrou o mesmo direito fundamental na Constituição de 1948, e também na Alemanha, em que a Lei Fundamental da República Federal da Alemanha, de 1949, garante direito de asilo aos perseguidos políticos.

O mesmo caminho foi seguido em Portugal. Na Constituição da República Portuguesa de 1976, garantiu-se o direito de asilo aos estrangeiros e aos apátridas perseguidos ou gravemente ameaçados de perseguição, em consequência da sua atividade em favor da democracia, da libertação social e nacional, da paz entre os povos, da liberdade e dos direitos da pessoa humana.

Mais tarde, a União Europeia veio chamar a si, parcialmente, a regulação do direito de asilo. O primeiro passo dado consistiu na adoção da Convenção de Dublin sobre a determinação do Estado responsável pela análise de um pedido de asilo apresentado num Estado-membro das (então) Comunidades Europeias, assinado em 1990, e que entrou em vigor em 1997. Este instrumento visava garantir aos requerentes de asilo que os seus pedidos deviam ser apreciados uma vez – só uma vez, mas, necessariamente, uma vez – no interior do espaço da União, consagrando-se assim um princípio de oportunidade única.

Com o Tratado de Maastricht, em 1992, foi introduzido nos Tratados o tema do asilo, constando das matérias abrangidas pelo terceiro pilar, relativo à cooperação nos domínios da justiça e dos assuntos internos. Com o Tratado de Amesterdão, essa particularidade acabou e o asilo foi plenamente integrado nas matérias em relação às quais existia transferência de competências dos Estados para a União. Na vigência deste Tratado, foram adotados importantes instrumentos de regulação do direito de asilo: uma diretiva prevendo a proteção temporária em casos excecionais de afluxos em massa de nacionais de Estados-terceiros; uma diretiva estabelecendo as condições mínimas que devem ser garantidas aos requerentes de asilo; outra diretiva regulando o procedimento administrativo e as garantias judiciais que se aplicam aos pedidos de asilo. De realçar, a Diretiva Qualificação, que trata das condições que têm de estar preenchidas para que se reconheça o direito de asilo e o estatuto de refugiado, e que integrou o direito de asilo no instituto da proteção internacional, podendo esta ter duas modalidades: ou o estatuto de refugiado, próprio sensu, ou o estatuto de beneficiário de proteção subsidiária, para aquelas pessoas, carentes de proteção internacional, que não cumprem os pressupostos previstos na Convenção de Genebra, mas cuja vida e liberdade corre sérios riscos caso regressem ao país de origem – sobretudo nos casos em que nestes sucedam conflitos armados (internacionais ou não) ou situação de violência generalizada, com grave ameaça para os direitos humanos.

Ainda no quadro da União Europeia cabe referir que, na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, no artigo 18º, “[é] garantido o direito de asilo, no quadro da Convenção de Genebra de 28 de Julho de 1951 e do Protocolo de 31 de Janeiro de 1967, relativos ao estatuto dos refugiados, e nos termos do Tratado que institui a Comunidade Europeia.”

O direito de asilo é, assim, reconhecido hoje como um direito humano fundamental, um “paliativo” necessário para a proteção dos direitos das pessoas que se confrontam com situações de opressão particularmente violentas, para as quais não existe a possibilidade de permanecer em segurança no seu Estado de origem, sendo a fuga inevitável e o recurso à proteção internacional uma necessidade vital.